贺雪峰：乡村振兴应该如何推进—学习《十四五规划建议》的九点体会

　　近日研读中共中央“关于制定国民经济与社会发展第十四个五年规划和二O三五年远景目标的建议”（以下简称《建议》），重点研读了第七部分“优先发展农村，全面推进乡村振兴”，有一些体会，选择九个问题进行讨论。

一、如何“拓展农民增收空间”

《建议》第二十五条：“发展县域经济、推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，拓展农民增收空间”。

　　增加农民收入几乎是每年中央一号文件重点讨论的问题，遗憾的是，中国城乡发展不平衡问题并没有缓解，城乡居民收入差距也越拉越大。这个意义上讲，增加农民收入确实是当前及未来一个时间三农工作的重点。

　　不过，当前农民增收主要来自进城务工经商，农村经营性收入占农户总收入比重持续下降，其中原因很简单，就是农业产值占GDP比重持续下降，不到10%的农业GDP由2亿多户小农来分，小农户无论如何是不可能靠农业经营性收入来致富的。

　　农业经营性收入虽然不能让农民致富，对农户家庭却又十分重要。一方面，绝大多数农户家庭中都有缺少城市就业机会的中老年父母留守务农，务农收入对于农户家庭很重要。另一方面，留守务农，农村生活成本低，农业收入以外的自给自足经济不仅极大地减少了农户家庭支出，而且提高了农户家庭生活质量。农业经营也为缺少城市就业机会的中老年农民提供了农业就业机会。劳动是人的基本需要，有就业有收入才有活着的意义。

　　这个意义上讲，对于绝大多数中国农户来讲，农业更多是基本保障，是基本收入，农户家庭增收主要来自年轻子女进城务工经商所获工资性收入。年轻人进城去了，他们让渡出之前的农业农村获利机会，也就为留守农村的农户家庭增加了获利增收机会。

　　为增加农民收入，国家采取了很多办法，包括“推动一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态”等等。问题在于，经济发展有自身的规律，政策支持三产融合和新业态发展往往可能产生两个后果：第一，具有区位和资源优势的地区容易发展三产融合和新业态，问题是，这些具有区位和资源优势的地区只占全国农村的极少数，即使没有政策推动，这些地区也具有市场优势，容易吸引资本，可以发展起来甚至已经发展起来了。比如大城市郊区、沿海发达地区农村、具有旅游资源的农村地区，即使没有国家政策的特殊支持，资本早已进入进去，农民也有远多于中西部一般农村地区农民的获利机会。因此，国家政策的推动可能只是让少数本来就具有发展优势地区农民获利，而绝大部分地区农民无法获利。政策推动的后果是加剧了不同地区农民收入的差距，将有限的惠农资源用到锦上添花而非雪中送炭上了。最近几年全国各地发展乡村旅游、建设美丽乡村、打造乡村振兴亮点，都明显存在这个问题。第二，无论是三产融合还是新业态都不可能离开资本的介入。资本天然嫌贫爱富，农村相对弱势群体反而可能失去之前作为基本收入和就业保障的土地，留守农户也更难获取进城农户让渡出来的农村农业获利机会。结果就是，虽然在国家政策大力推动下，农业农村总收入增加了，这些总收入却更多被极少数强势群体（尤其是资本）所占有，绝大多数农户不仅没有获得好处而且丧失了本来的农业机会。

　　当前的中国农民是面向市场、流动于城乡、具有极强主体性的群体，农民并非只是从农村和农业中获取收入，他们是当前中国市场中最为积极、活跃和有创造力的参与者。我们在想象农民时不再可以将农民局限在农村更不应局限在农业之中。在当前中国仍然有2亿多农户，农户家庭可以自由参与城市务工经商，从而可能从城市获利增收的情况下面，拓展农民增收空间的关键是打通城乡，依靠市场。政策的主要作用是为占农民绝大多数的一般农业地区农民提供生产生活基本秩序，提供保底。国家有限的惠农资源应当主要用于基本保障而非推动三产融合和刻意发展乡村经济新业态上去。

《建议》第26条：“统筹县域城镇和村庄规划建设”，有必要进行认真解读。

　　当前中国正处于史无前例快速城市化进程中，几乎所有农民家庭都有一个城市梦，且他们正在努力进城。有一种很主流的观点认为，农民进城了，就应当让出他们在农村的宅基地、承包地，而不能一边进城占用城市建设用地，一边同时保留农村的土地。有人认为当前中国城市化进程中出现的一个严重弊病是农民进城了，城市建设用地增加了，农村建设用地却没有减少，不仅没有减少，据说还在小幅度增加，由此造成了严重的建设用地浪费。这种主流观点认为，应当通过规划来让农民进城增加的城市建设用地与农民进城减少的农村建设用地挂钩。

　　因此，有人将“统筹县域城镇和村庄规划建设”理解为农民进城增加的城市建设用地与减少的农村建设用地挂钩，认为应当通过规划减少村庄建设用地，复垦农民宅基地为耕地，节约土地资源，保障城市建设用地。

　　问题是，中国农民进城往往并非一次性进城，更非全家人一起进城，而是在城乡之间多次往返。农民进城是一个要持续数十年的进城。具体来讲，对于一个农民家庭，总是年轻人先进城务工经商，父母留守务农。农户家庭积累一定资源开始尝试在县城买房安居，却很少有农户家庭是全家进城，而往往是年轻人进城及为获取县城优质教育资源而优先教育进城，中老年父母大多仍然留村。而且，年轻人仍然愿意将农村作为自己年老时退养的保障。或者说，在缺少足够城市就业保障和收入机会的情况下面，进城农民只是将城市当作获利的机会结构之一，而非唯一，他们相当理性地保留农村这个退路与保底。也正是农民将农村作为退路和保底，中国现代化进程中才有了农村这个稳定器和蓄水池，中国现代化才具备强大的应对经济周期和重大风险的能力。

　　也就是说，中国农民进城，是农民有主体性的决策，他们理性评判风险，依据家庭条件做出策略选择。农民进城要风险最小化，他们因此一方面要充分参与城市就业获利的竞争，一方面要保留农村基本保障。进城有风险，进城失败了就返回村庄。正是有了农村退路，农民就更加敢于冒险进城，就更加敢于参与市场竞争。

　　正是中国农民在进城中有主体性的决策，决定了中国城市化进程中必然有一个农民进城了，农村宅基地以及承包地却没有退出的阶段。因为农民进城还只是尝试性的，还不够稳定，还需要农村这个后方基地。只有当农民可以真正在城市落地安居，且国家有能力为进城农民提供足够保障时，农民才愿意放弃农村这个退路。在未来相当长一个时期，中国农民进城都不可能是稳定的，都仍然需要农村这个退路，因此，就会出现农民进城了，农民在农村宅基地却没有退出的现象。农民退出农村宅基地要比农民进城晚上半拍，这半拍大概需要二三十年时间。

　　也是因此，在统筹县域城镇和村庄规划建设时，一定要懂得辩证法，要理解中国农民进城的内在本质，不要搞形而上学的齐步走，不要搞无时差的同步挂钩。

　　此外，农民会依据自己家庭条件进行策略选择，从村庄层面看，虽然可能村庄中的多数农民都已进城去了，实际情况却是几乎每户都有老年人留守，且几乎每户都将农村作为退路。村庄空心化只是表面现象，实际情况是村庄不仅在支撑着农民的进城，而且村庄中仍然有着众多农户家庭。

　　村庄规划中千万不要因为貌似空心村规划拆除合并。现在不要着急，要继续保留村庄，要让农民有农村这个进城基地和进城失败的退路。再过二三十年，农民城市化完成了，村庄格局大体已定，再来进行村庄规划，再来统筹城乡发展，才是时候。

　　在快速城市化进程中农村衰落是自然的，是一个相对漫长的过程，人为推进这个过程就是不必要的折腾。

三、关于小农户与现代农业

《建议》第二十七条：“落实第二轮土地承包到期后再延长三十年政策，加快培育农民合作社、家庭农场等新型农业经营主体，健全农业专业化社会化服务体系，发展多种形式适度规模经营，实现小农户和现代农业的有机衔接”。

　　未来一个时期中国农业怎么搞，确实有深入讨论的必要。当前中国农户数量仍然超过2亿，户均耕地不超过10亩。虽然中国已有超过35%的承包地发生了流转，但三分之二以上的流转发生在村庄兄弟邻里之间，真正流转给规模经营主体的承包地面积不超过耕地总面积的10%。这种格局在未来相当长一个时期还会保持，原因有两个方面：一是当前中国农村普遍存在“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式，农村缺少城市就业机会的中老年农民仍然留村种田，农业经营不仅为农户家庭提供了收入机会，而且为缺少城市就业机会的农村中老年人提供了农业就业机会。在未来相当长一个时期，仍然会有数以亿计的农户家庭要依托土地收入和农业就业。农户并不愿意将土地长期流转出去；二是进入到农业领域的规模经营主体普遍因为农业比较效益低、农地地块分散、地权分散，地租成本居高不下，而经济艰难资本缺少进入农业的积极性。

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