曹海军 张毅：生态文明视野下政策分析的理论建构

　　“生命圈平等主义”是一种跨越生命体和非生命体界限和国别界限的普遍主义和全球主义的立场。许多非生命体的存在和非人类的生命体的栖息环境是跨越国界的。那么，在某些环境问题上，比如全球变暖，美国政府在提高燃油税或者控制汽车尾气排放量的政策上是否应该将全球除美国公民之外的人口的受益计算在内呢？或者不将全球除美国之外的人口所受到的环境污染的外部成本计算在内呢？在以前的成本收益分析中涉及到环境污染问题时，美国的政策制订者们甚至并不将邻国加拿大的环境外部性计算在内，更不要说对全球的其他人口，甚至地球另一端的国家为“全球变暖”所付出的代价负责了。

　　（三）折现与代际正义

　　某些公共服务和公共物品的提供对环境以及生态系统产生的影响是非常巨大的，比如核电站的建立以及核废料的处理往往其危害要长达几十年、数百年。在这种情况下，成本和收益就不是完全由当代人来承担的，而是由在时间序列中的若干代人来共同承担的。在计算以及衡量这些成本和收益的时候，在通常的政策分析方法和程序中，对于某些环境公共产品比如核能的开发和利用，其长期性的外部影响往往通过先行折现的方式，再把折现后的结果计入到当前的成本收益核算当中。这种方法基于如下的假设，即（1）货币的价值会随着时间而升值，一般情况下，升值的比率等于货币的存储利率；（2）在眼前的和未来的利益面前，人们的行为更倾向于选择眼前的利益；因此人们将拥有“正的时间偏好”——他们更偏好现在而不是未来[9]。折现方式可以用公式表示为：

　　可以看出，在R不变的情况下，时间越是久远，长期外部性影响的现值就越小。就此，很多学者质疑，这种折现方式低估了未来后代的偏好，或者未来后代在环境的收益成本分析中的主体资格，以及环境污染等问题所具有的长期性的危害。例如，在核废料处理的问题上，现有技术处理方式可保证500年以内不发生核泄漏和相应的核污染，但是500年之后的泄漏和污染却是无法避免的。按照现在的分析方法，目前的的巨大环境成本收益通过折现分摊到未来其成本是很小的。因此折现方式无非把未来人的成本与收益打了个折扣，根本却是服务于当前人的利益需求，从而在投资项目中不注重未来个人的权益。

　　除了经济学上的原因之外，在生态系统看来，使用折现的方式处理涉及到环境外部性的危害违反了生态整体主义的立场，这种整体主义不仅仅关乎到当前的生态系统的整体立场，还关乎到时间序列中的生态整体立场。不仅如此，有些学者则进一步指出，随着经济和社会的发展，生态系统会成为人们的一种生活方式，人们会越来越注重良好生活（well-being），这是一种包括清洁的空气、水以及与优美的自然环境共处的状态。如果是这样，那么我们可以推断说，环境外部性随着时间推移的所产生的损失“净值”是增加了，而不是减少了。

　　三

　　生态文明作为人类的一种发展模式和生活样式，其价值核心来自于人们从生态系统的角度对人与自然关系的重新解释。这种将人与自然都看成是一个更大的生态系统中的一个部分，由于生命圈平等主义强调人类要平等的对待非人类的生命体和非生命体，因此就产生了两个重要的问题，即，政策分析是否要将这些生态存在作为收益与受损的主体，其次人类对待这些生态存在的非经济偏好是否应该得到计算？

　　前一个问题已经在上文中得到了肯定，(点击此处阅读下一页)

　　那么接下来的问题是，如果那些生态存在应该实现他们作为生态存在的内在价值，或者承认生态存在对人类除经济价值以外的价值，那么我们应该如何计算这些价值，尤其是人们的审美、教育、生态方面的偏好并不能在真实的市场中显示出其价格的时候。这意味着传统的政策分析必须拓展自身的框架，在一般性的政策分析方法基础上形成一种生态公共物品以及对这种公共物品的提供进行选择分析的一般理论，包括生态系统服务价值的评价和计量体系。

　　上个世纪70年代，成本收益分析在美国大型管制政策的选择分析中开始使用，尤其是12291号总统令明确的将其作为政策采用的标准之一。由于很多大型的政策项目涉及到能源（核能）和环境污染等，加之生态主义的热潮和环境立法等等方面的综合影响，政策分析理论开始把环境作为其领域的一个重要部分。1963年，Lynton Keith Caldwell在《公共行政评论》上发表了《环境：公共政策的新焦点》一文。随后的十年是美国环境立法的爆发期，清洁空气法和清洁水法的前身都在那个时代开始制定，环境影响评价成为大型公共政策决策和政策选择分析的一个重要部分，除了对过去的公共政策实施情况和绩效进行评价之外，还要对政策的未来绩效和成本收益进行预测，以此来对政策的建立、变化和撤销进行推断和作出选择。

　　但是就政策分析接纳生态文明的世界观构想，并转化为可操作的新的政策分析模型来说，则得益于环境经济学、资源经济学等发展出来的生态系统服务价值的分类以及相应的评价方法。生态系统的世界观强调人类行为与大大小小的生态系统之间的联系，但是这种联系在传统的经济分析当中是不被计算在“损益”当中的。因此，从生态系统考虑的“利益得失”转化为同样的经济学语言和测量工具是政策分析理论的重要的任务，这些技术性问题一定程度上得到了来自经济学领域的新的理论和应用工具的支持。除了在主流经济学理论中将环境资源内化为经济可持续发展的决定因素之外，对环境资源的价值评估技术也相应发展起来，尤其是使用货币指标将生态环境的各种收益同其他经济和社会收益一样进行计算，并将最终的量化结果作为政策选择对比分析的衡量标准。

　　（一）肯定生态系统对人类的价值，将其作为政策的规范目标之一

　　政策分析理论“生态化”的最基本原则是什么呢？也就是说一种生态文明视野之下的政策选择分析理论要如何通过系统化的方法处理人类中心主义的经济利益与生态整体的利益之间的张力呢？早在1969年，美国的《国家环境政策法》（The National Environmental Policy Act of 1969）中，就已经以法律形式规范美国政府部门环境与发展综合决策的行为，这成为我们今天探讨政策分析的一般性选择理论的官方文本。美国国家环境法中规定，环境政策制定的一个重要原则就是“运用系统化的思想，将生态环境影响、技术和经济因素一同考虑。”这首先包括肯定人与自然的关系如何反映在政策分析的原则当中，以及如何通过一致性的和可行性的标准和原则作为政策选择的通用方法，等等。

　　（二）生态系统服务价值评估

　　生态系统中人与生态系统的其它部分是相互影响不可分割的，但是在物理、化学或者生态的意义上来判断是无法得出多大或者多小的价值的，因此也无法在政策选择当中进行比较和衡量。在生态系统当中，任何一个小小的变化都会引发生态系统的其它部分的变化，并且每一个微小的部分都是生态系统的一个存在，无所谓老虎、熊猫比小微生物更加具有生态意义。在生态文明的视野下，人们试图用生态系统的观点来塑造人与自然之间平等和谐的道德关系，改变人类中心主义的立场。那么进入决策和政策分析的领域就涉及到，如何将这种生态系统的观点引入到可操作和可衡量的政策分析理论当中呢？

　　1977年，Walter Westman的经典论文《自然服务价值多少》（How much are nature services worth？）中，提出了维护为人类提供服务的生态系统的价值问题。他在这篇文章文章中指出，大约20年前，西方社会不断要求精确的量化分析，使用货币工具来估价那些原来被视为没有价格的东西，这个趋势一直持续到今。但是至今为止，几乎没有多少论文对生态系统服务进行评估，如干净的水和空气以及不知名的野生生物，以便判断那些为生态系统维持和恢复所提供的资金分配是否合理。[10]Westman则希望能够发展出这样一种评价系统，为决策提供客观的基础。[11]。不过Westman对生态系统服务价值的认识还是局限于对人类生存及生活质量有所贡献的生态系统产品和生态系统功能[12]，而没有将生态存在本身的内在价值，以及对人类除经济以外的其他价值包括在内。1997年，Costanza出版了《世界生态系统服务和自然资本的价值》，使用生态系统服务一词来涵盖生态系统与人之间的关系以及各种可能的收益。图1是目前较为通用的生态系统服务价值体系的分类和归纳：

　　图1

　　生态系统服务价值

　　现实价值 潜在价值

　　直接利用价值 间接利用价值 选择价值 存在价值

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