朱启贵：国家生态文明政策体系构建研究

　　摘要 当前我国生态环境状况堪忧，敲响了生态安全警钟。要充分认识生态文明建设的极端重要性和紧迫性，以“五位一体”思想为指导，把生态文明建设的理念、原则、目标等全面贯穿到政治、经济、文化、社会建设的各方面和全过程，构筑生态文明建设的区域协调合作机制，完善经济社会发展的综合评价体系及其支撑系统，健全生态保护政策法规，着力推进节能减排和绿色发展，全面提升全社会生态文明意识，努力建设美丽中国。

　　关键词 生态文明 美丽中国 五位一体

　　中国生态环境现状堪忧

　　改革开放以来，我国经济高速增长，国内生产总值(GDP)从1978年的3645亿元增长到2012年的519322亿元，实现了年均约9.8%的增长速度，是同期世界经济年均增长率的3倍多。2010年，中国的GDP总量超过日本，成为世界第二。但是，我国的资源消耗水平与世界先进水平甚至世界平均水平有着较大差距，在许多方面，资源浪费依然十分严重。我国正面临资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，生态系统正在经历重重考验，生态环境危机正在敲响生存与发展的警钟。当前，生态环境问题主要表现在以下几个方面：

　　一是资源约束趋紧。我国资源总量大、种类多，但人均占有量少，主要矿产资源人均占有量相当于世界平均水平的比例分别是煤67%、石油8%、铁矿石17%、铜25%、铝土矿11%，石油和主要矿产资源都大量依靠进口，资源短缺已成为制约发展的重要瓶颈。我国人均耕地、林地、草地面积和淡水资源分别仅相当于世界平均水平的43%、14%、33%、28%。①

　　二是水污染严重。我国污水年总排放大约在700亿吨～900亿吨;生活饮用水水质全项合格率仅为10%，全国还有1.2亿农村人口的饮水卫生条件得不到改善。目前，中国7大水系的26%是五类和劣五类水，9大湖泊中有7个是五类和劣五类水。五类和劣五类水不能接触人体，也不能作为农业用水。全国水污染事故近年每年都在1700起以上。②

　　三是水土流失严重。我国水土流失呈现三个特征：一是水土流失面积大，分布范围广;二是流失强度大，侵蚀严重区比例高;三是流失成因复杂，区域差异明显。我国现有水土流失总面积达356万平方公里(含风蚀)，已占到国土面积的37.1%，且不仅广泛发生在农村地区，还发生在城镇和工矿区，几乎每个流域、每个省份都有。国土流失加剧了我国人地矛盾，直接威胁到我国的粮食生产安全和人的生存。我国人均占有耕地面积仅为1.39亩，远低于世界平均水平的3.75亩，而我国因水土流失损失的耕地平均每年高达100万亩。按现在的流失速度推算，50年后，东北黑土区1400万亩耕地的黑土层将流失掉，粮食产量将降低40%左右;35年后，西南岩溶区石漠化面积将增加一倍，届时有近1亿人失去赖以生存和发展的土地。③

　　四是环境灾害严重。我国环境灾害表现在四个方面：一是灾害种类多。几乎所有环境灾害我国都发生过，如气象灾害、地震灾害、地质灾害、海洋灾害、生物灾害和森林草原火灾。二是分布地域广。我国各地均不同程度受到环境灾害影响，70%以上的城市、50%以上的人口分布在气象、地震、地质、海洋等环境灾害严重的地区。2/3以上的国土面积受到洪涝灾害威胁。东部、南部沿海地区以及部分内陆省份经常遭受热带气旋侵袭。东北、西北、华北等地区旱灾频发，西南、华南等地严重干旱时有发生。各省(自治区、直辖市)都发生过5级以上的破坏性地震。约占国土面积69%的山地、高原区域因地质构造复杂，滑坡、泥石流、山体崩塌等地质灾害频繁发生。三是发生频率高。我国局地性或区域性干旱灾害几乎每年都会出现，东部沿海地区平均每年约有7个热带气旋登陆。地震活动也十分频繁，大陆地震占全球陆地破坏性地震的1∕3，是世界上大陆地震最多的国家。森林和草原火灾时有发生。四是造成损失重。从1999年到2008年的19年里，平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾，倒塌房屋300多万间，紧急转移安置人口900多万人次，直接经济损失2000多亿元。④环境灾害的原因是多方面的，既有自然原因，更有人为因素，长期沿袭的粗放型经济增长方式和资源不合理开发利用是重要原因。

　　这些问题的产生，一方面是因为我国人口众多、资源短缺、环境容量有限、生态脆弱，加之我国发展很快，发达国家几百年逐步显露的问题在我国被压缩到几十年集中显现;另一方面是因为我们的经济发展方式没有根本转变，资源利用方式粗放、浪费严重，资源综合利用率低，生态文明的理念没有牢固树立，生态不文明的做法还很普遍。因此，节约资源保护环境还是要从源头上、从根本上跨过资源环境这道槛，不仅要加快转变发展方式，还必须把生态文明建设放在突出位置大力推进。

　　中国生态文明建设任重道远

　　生态环境问题在中国已不是单一的经济问题。随着民众环境意识的觉醒，生态环境问题正在变成严重的社会问题，并且很可能演化为有损社会和谐的社会危机。更为严重的是，如果环境污染和生态破坏造成的危害过大，很可能全面颠覆中国多年改革获得的小康成果，而成为一个政治问题。而政治问题必须在政治的高度上才能解决。多年来，党和政府在面对生态环境问题时，管理理念逐渐提升，对环境问题的认识也在不断深化。党中央提出科学发展观，并把它的基本内涵概括为“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这是中国发展道路上的一次战略性转折。党的十六届四中全会从提三个文明建设即物质文明建设、精神文明建设、政治文明建设，到构建和谐社会。党的十七大为实现全面建设小康社会奋斗目标，提出经济、政治、社会、文化的四个建设和建设生态文明。党的十八大报告首次单篇论述“大力推进生态文明建设”，强调“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国”，首次把“推进绿色发展、循环发展、低碳发展”三大发展理念写入党代会报告。建设美丽中国作为全新的理念，伴随着党和国家把生态文明建设摆上重要议事日程应运而生，这是我国发展进入新阶段的迫切需要，是党在深刻把握可持续发展的时代潮流和当今世界绿色、循环、低碳发展的新趋向作出的战略抉择。习近平总书记在十八届中共中央政治局第一次集体学习时强调指出：“随着我国经济社会发展不断深入，生态文明建设地位和作用日益凸显。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业总体布局，使生态文明建设的战略地位更加明确，有利于把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。”⑤

　　建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。

　　构筑生态文明建设的区域协调合作机制，加强区域生态安全管理。生态文明建设工作是一项繁杂的系统工程，它既涉及国土资源、水利、林业、环境、海洋、农业、卫生、建设、统计等多个部门，又涉及经济区和行政区。多个行政区、多个部门共同开展工作，合作得好，可以发挥各行政区和部门的优势;合作不好，难免相互掣肘，工作就难以开展。因此，区域生态文明建设协调合作机制亟待建立。据史料记载，上世纪80年代，国务院组建的上海经济区划办公室为了减防太湖的洪灾，组织专家制定了太湖综合整治计划，预算投入32亿元人民币，疏浚太湖，拓宽太(湖)—浦(黄浦江)河，开挖望(亭)—虞(山)河，整治太湖通江(海)河道等一系列防灾工程。然而，该工程牵涉到两省一市，难以协调，预算资金无法落实，工程只能作罢，计划束之高阁。由于舍不得花32亿元用于防灾，结果是1991年春夏之交的太湖流域洪涝灾害造成200多亿的损失。因此，建立区域间生态文明建设领导机构，负责区域生态文明建设领导工作，既有利于区域协调互动机制的建立，又有利于区域综合发展统筹规划的制定，使自然资源在更大范围实现优化配置，并最终为区域环境同治、共同发展和互补型经济社会发展提供契机，确保生态文明建设工作健康、有序地运行。

　　改革经济社会发展综合评价体系，引导生态文明建设。按照科学发展观和“五位一体”的要求，考核经济社会发展的成就和干部政绩，应当既要看城市发展，又要看农村发展;既要看先进地区的发展，又要看落后地区的发展;既要看经济发展，又要看社会发展;既要看经济增长率，又要看人民生活改善程度;既要看改革和发展，又要看社会稳定;既要看当前的发展，又要看发展的可持续性;既要看物质文明建设，又要看政治文明建设、社会建设和文化文明建设。目前，我国现有的经济社会发展评价体系存在不足之处，评价指标过于偏重经济总量和增长速度，不能全面反映经济增长的全部社会成本、经济增长方式的适宜程度以及为此付出的资源环境代价，不能全面反映经济增长的效率、效益和质量，不能全面反映社会财富的总积累以及社会福利的动态变化，不能有效衡量社会分配的公平性和不同社会群体享受基本公共服务的均衡性。党的十八大报告鲜明地提出“要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制”。因此，我们必须在现有基础上，完善包括经济、社会、生态和人的全面发展在内的评价指标体系，将资源消耗、环境损害、生态效益纳入其中，以此来引导正确的行为选择和价值取向，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，实现经济效益、社会效益、资源环境效益的有机统一。只有对生态文明建设作出科学评价，清晰认识当前建设的现状和问题，才能引导我们探明生态文明建设和美丽中国的实现路径，才能确保政策的制定符合美丽中国的经济社会发展的切实需要。因此，我们要贯彻落实党的十八大精神，以“五位一体”建设理论为指导，建立迈向美丽中国的经济社会发展综合评价体系，支撑生态文明建设路径的确立和政策的制定，促进和推进生态文明建设落到实处，加快迈向美丽中国，实现永续发展。

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