李娟：中国生态文明制度建设40年的回顾与思考

　　内容提要：我国的生态文明制度建设与整个改革开放事业同步发展，分别经历了初步建构环境保护制度体系框架的起步阶段、可持续发展战略“三个结合”的发展阶段、“两型”社会中多元治理体制的深化阶段以及生态文明体制改革顶层设计的成熟阶段。实践经验启示我们，市场机制是生态文明制度建设的重要内容；目标责任制是落实生态文明制度的根本保障；公众参与是生态文明制度科学化的必要条件；国际借鉴是完善我国生态文明制度的外生动力。在新时代，我国创新和完善生态文明制度需要把握处理好整体推进与重点突破、垂直管理与统一监管、生态制度与生态文化三对关系。

　　关 键 词：生态文明制度/历史进程/基本经验/未来展望

　　标题注释：本文系国家社科基金青年项目“我国生态文化建设的多维机制研究”(17CKS020)和中央高校基本科研业务费专项资金项目“中国传统文化中的生态思想及其当代价值研究”(2018NTSS25)阶段性成果。

　　习近平总书记指出，“保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障”①。我国的生态文明制度建设与整个改革开放事业同步发展，伴随着改革开放40年波澜壮阔的历史进程，我国生态文明制度建设也取得长足进展，积累和创造了十分宝贵的历史经验。系统梳理、深入思考和认真总结40年来我国生态文明制度建设的历史轨迹和基本经验，对于我们清晰把握生态文明制度建设的基本规律，在新的历史起点上推动美丽中国建设，具有十分重要的理论价值和现实意义。

　　一、我国生态文明制度建设的基本历程

　　中国生态文明制度建设40年历程，按照阶段性的改革目标作大致区分，可以分为如下四个既彼此独立又互为关联的阶段。

　　(一)起步阶段(1978～1992年)：初步建构环境保护制度体系框架

　　1978年，邓小平在十一届三中全会闭幕式上的报告中第一次提出环境制度建设的思想：“应该集中力量制定……环境保护法。”②同年，环境保护首次入宪，《中华人民共和国宪法》明确“国家保护环境和自然资源，防治污染和其他公害”，标志着我国生态文明制度建设的起步。从改革开放至党的十四大这一时期，我国在法律体系、政策制度、管理体制三个方面初步形成环境保护制度的基本架构。

　　第一，建立环境保护法律体系。1979年9月，我国颁布新中国成立以来第一部综合性的环境保护基本法《中华人民共和国环境保护法(试行)》，确定了中国环境保护的基本方针、任务和政策。1982年宪法第9、10和26条分别对合理利用自然资源、保护珍稀动植物、保护名胜古迹等作了规定。此后，我国环境立法工作迅速发展，先后颁布实施了海洋环境保护、水污染防治、大气污染防治、水土保持、森林、草原、渔业、矿产资源、野生动物保护等具体领域的单行法11部。地方人大也制定了相应的环境保护行政法规。

　　第二，建立环境治理政策体系。改革开放后，环境保护问题成为政府工作报告以及党和国家会议的重要议题，国家要求各级各部门针对环境污染和能源高耗采取政策措施，“使环境保护工作同经济建设和社会发展相协调”③。1978年国务院环境保护领导小组《环境保护工作汇报要点》提出环境管理“三同时”制度和排放污染物收费制度；1983年第二次全国环境保护会议规定“谁污染谁治理”的环境管理政策；1989年第三次全国环境保护会议制定城市环境综合整治定量考核制度、环境保护目标责任制度、排污申报登记与排污许可证制度、污染集中控制制度、污染限期治理制度等五项管理制度，揭开了环境保护新篇章。这一时期，国家还制定了“三废”排放、环境监测、海洋倾废管理、海洋石油勘探开发、乡镇和街道企业环境管理、河道管理、城市节约用水等方面的条例、规定、办法，对重要环境保护领域做了指导性安排。截至1992年底，我国共颁布各类国家环境标准263项，其中环境质量标准11项、环境污染排放标准50项、基础标准5项、方法标准150项、样品标准29项和其他标准18项，初步形成了种类比较齐全、结构基本完整的环境标准体系，④为实施环境保护各项法规和制度提供了量化依据。

　　第三，建立环境管理行政体制。改革开放以来，随着经济领域改革的不断深入，行政管理领域的改革也逐步推进。1982年国家机构改革，成立城乡建设环境保护部，下设环境保护局；1984年5月国务院环境保护委员会成立，同年12月，城乡建设环境保护部下属的环境保护局改为国家环境保护局，同时也是国务院环境保护委员会的办事机构，负责全国环境保护的规划、协调、监督和指导工作；1988年国务院机构改革方案将国家环境保护局从其他机构正式分离出来，成为直属国务院管理的副部级单位。至此，环境保护工作有了独立专门的管理机构。此外，涉及环境管理方面的组织还有绿化委员会、“五讲四美三热爱”委员会、爱国卫生运动委员会等机构，在污染防治、资源节约和生态保护等不同层面开展工作。各省、***、直辖市和国务院有关部门也陆续建立起环境管理、科研和监测机构，为我国环境治理和保护工作提供了组织保障。

　　这一时期，我国是在近乎空白的基础上开展环境保护制度建设。通过运用行政手段和法律手段，我国环境保护取得了积极效果，特别是在工业“三废”治理方面成效突出。尽管有些法律制度较为粗略、模糊，地方环境整治政策与执行之间差距较大，但毕竟我国生态文明建设在制度化道路上迈出了具有转折意义的、基础性的第一步，也为我国以后创新环境管理制度提供了一些初步理念。

　　(二)发展阶段(1993-2002年)：可持续发展战略的“三个结合”

　　党的十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标，同年，联合国环境与发展大会确立了可持续发展战略理念。在国内外重大因素的影响下，1993年我国提出实施可持续发展战略的构想，生态文明制度建设进入新的发展阶段。

　　第一，完善立法与强化执法相结合。建立社会主义市场经济体制的目标任务对我国法律制度体系建设提出了新的要求，“抓紧对现有环境保护法律、法规和规章进行清理和整理，特别是对不适应建设社会主义市场经济体制要求和相互之间不配套的内容进行废止、修改或补充”⑤。1993年3月，全国人大成立环境保护委员会，次年改为全国人大环境与资源保护委员会，极大推进了环境立法的进程。这一时期，我国除了修订已有环境保护法律，还制定了固体废物污染、噪声污染、节约能源、防沙治沙等领域的法律法规，并在刑法中增加了14个具体的“破坏环境和资源保护罪”，为环境保护建立了更加严密的法律防线。同时，我国制定了一系列关于开展环境保护执法检查的文件，建设了一支强有力的环保执法队伍，强调“对于破坏环境，尤其是随意开发利用资源、只污染不治理的行为……绝不能姑息放纵”⑥，领导干部要“为环保部门严格执法撑腰”⑦，提高了环境法律制度的执行力。

　　第二，源头治理与总量控制相结合。20世纪90年代以前，我国主要开展工业“三废”的污染终端治理，但越来越多的事实表明，这种“先污染，后治理”模式运行成本高、治理难度大、实际效益低。借鉴欧美发达国家清洁生产的政策和经验，我国开始转向源头治理和污染物总量控制。1993年提出工业污染防治要实现“三个转变”，即由末端治理向生产全过程控制转变，由浓度控制向浓度与总量控制相结合转变，由分散治理向分散和集中控制相结合转变。国家先后颁布了《关于推行清洁生产的若干意见》《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》《中华人民共和国清洁生产促进法》等文件，对中国清洁生产的政策制度和技术指南等作出系统规划安排；对环境危害较大的12种污染物实行总量控制，克服了以前按照污染物浓度排放标准来控制污染的弊端；选择10个城市和5个行业作为清洁生产示范试点并逐步在全国范围内推广，有效减缓了环境污染恶化的趋势。

　　第三，行政手段和市场机制相结合。十四大以后，国家要求环保工作适应市场经济发展要求，“各级政府应更多地运用经济手段来达到保护环境的目的”⑧。这十年里，我国提出和实践的经济手段包括：推动能源资源价格改革；试点征收资源开发生态环境补偿费；研究试行把自然资源和环境纳入国民经济核算体系；制定不同行业污染物排放的时限标准；对环境污染治理、废物综合利用和自然保护等社会公益性明显的项目给予必要的税收、信贷和价格优惠以及财政扶持；探索成立环境保护投资公司，拓宽环境保护投融资渠道等。这些环境市场手段与政府行政管理互为补充，达到了激励环境保护和严惩环境破坏的双重目的。

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