张震 张义云：生态文明入宪视阈下生态安全法治保障体系建构论

　　3.生态安全法治的规范运行

　　其一，宪法内部规制与《国家安全法》外部回应的协同。

　　宪法的内部规制与部门法外部回应的协同表现形式多样。从内容上看，宪法的内部规制是原则化的，而部门法的外部回应是具体化的；从结构上看，宪法的内部规制是集中化的，而部门法的外部回应是分散化的。

　　内容上的协同。前文提及《国家安全法》作为国家安全维护的“基本法”，相对于宪法中构成的生态安全规范而言，内容上具有更强的具体化特征。因此，内容上的协同表现为，宪法中原则化的生态安全法理被具体细化到《国家安全法》的生态安全条款之中，实现宪法原则化的规定向《国家安全法》具体化规定的转化。如前文所提，立足于对宪法序言中生态文明条款、第9条、第26条以及第28条的整体性诠释，它们构成了宪法层面的生态安全法理。同时，它们也表现为《国家安全法》第30条之规定的合宪性解释基础。

　　结构上的协同。从宪法第9条、第26条、第28条的规定来看，“国家”是各项规定的责任主体、义务主体，是保护自然资源、保护生态环境乃至维护国家安全的“第一责任人”，也是基于生态文明条款整体性诠释，对生态安全法治建设的推进者和主导者的集中表达。所以，这三条规定实质上明确了国家在生态安全法治建设中的主导作用，明确了国家应该履行的职责。但是从《国家安全法》的规定来看，该法中规定的内容较之于宪法序言生态文明条款和第9条、第26条、第28条的规定更分散。《国家安全法》第30条是有关生态安全维护的首要规定，同时，该法也更为体系化地规定了“维护国家安全职责、国家安全制度、国家安全保障”的内容，这些制度和内容对于生态安全乃至其他领域的国家安全也具有普遍适用性。《国家安全法》中分散化的制度规定构成了对集中化的宪法生态安全规范的结构化回应。

　　其二，《国家安全法》的具体实施与其他部门法的贯通实施。

　　《国家安全法》的具体实施是国家安全维护价值的体现，尤其是第30条之规定与相关国家安全制度的结合实施，能彰显其对国家生态安全维护的功能。同时，《国家安全法》的贯通实施是指与其他部门法功能发挥的配合实现国家生态安全维护。如前文提及，《国家安全法》作为国家安全领域的基本法，其对生态安全的原则性[37]规定并非能够有针对性地完全解决国家面对的生态安全问题。《国家安全法》之相关规定的直接适用可能存在不足。因此，需要对相关涉及生态安全规范的部门法配合实施。此外，对违反《国家安全法》生态安全条款的制裁也离不开刑法制裁、行政处罚、民事责任的方式。因此，需要明确的是当《国家安全法》与我国刑法、环境保护法、民法等发生交叉或重合时应当坚持的治理规则和治理逻辑。首先，突出《国家安全法》的功能发挥。作为回应国家安全问题的法律，应当发挥其应用价值；同时其作为生态安全问题治理的依据，应当避免陷入只发挥生态安全事件事实认定的怪圈，而不能发挥实际的法律规制功能。其次，也应该重视其他部门法的理性借鉴，与刑事、行政、民事领域有交集时，有针对性地结合部门法的规定，弥补自身规范存在的不足。

　　三、生态安全法治保障体系建构可能存在的问题

　　生态安全法治保障体系的建构并非一蹴而就。事实上，体系建构面对着实践层面的应对短板和理论层面的现实难题。

　　（一）实践层面的应对短板

　　1.生态安全事件的识别与处置的制度性欠缺

　　其一，生态安全事件识别制度的缺位。生态安全不同于一般的环境侵权、环境公益诉讼案件，其既包含了普遍性涉生态环境污染案件的一般表现形式，也蕴含着危害国家生态安全的特别之处。因而，完善生态安全事件识别制度，是生态安全事件处理的前提，也是生态安全问题得到有针对性后续处理的保证。因此，识别制度的突出功能在于分类，对一般性生态环境问题与国家生态安全问题进行区别，揭开一般性生态环境问题的面纱，揭示国家生态安全事件的本质。虽然现行《国家安全法》第49条、第50条、第51条、第52条等规定了国家安全的协同联动机制、决策咨询机制、信息研判机制、情报信息机制等系列机制。但是笔者认为，这些机制是对国家安全事件处理机制的笼统性规定，必须得到整合或者细化，形成特定的识别制度。

　　其二，生态安全事件处置制度的不足。处置制度建立在识别制度的基础之上，将生态安全事件的应对分流到具体的处置流程或者部门法治理的领域内。当然，生态安全事件的潜在性、复杂性、社会性等特征，决定了处置制度的系统性。在识别制度基础上补齐生态安全事件的处置制度是应对生态安全事件的必然。一方面，必须提高处置制度的效率性，确保其能够在具体的生态安全事件应对中发挥实际功效；另一方面，也必须确保处置制度的运用符合宪法和法律的规定。虽然，现行《国家安全法》第63条规定“依法启动应急预案，采取管控处置措施”，第66条规定“依法采取处置国家安全危机的管控措施，应当与国家安全危机可能造成的危害的性质、程度和范围相适应”，但是这些关于生态安全事件的处置制度作为《国家安全法》的原则性规定，仍需在实践中进一步完善，才能避免与其他相关法律规范之间的冲突。

　　2.生态安全事件治理措施的系统性不足

　　生态安全事件治理措施缺乏系统性是导致生态安全事件分散化处理的必然，反映了国家生态安全法治保障体系的弊端。生态安全事件治理措施不应仅是对部门法治理措施的复制和粘贴，而且更应该重点突出对“安全”这一核心价值的维护。同时，必须注重对生态安全事件的起因、发展、后果以及潜在影响做出全面的评估和研判。根据生态安全事件可能存在的问题及后遗症，结合国家应急能力、社会风险控制、公共关系处理、社会心理治疗、社会舆论引导等综合措施，在宪法和法律规定的法治轨道内，将生态安全事件治理措施系统化和制度化，形成系统的生态安全事件法治治理机制。

　　3.生态安全事件应对过程的参与性不够

　　国家生态安全的维护需要人民的参与。“国家安全工作应当坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨”，[38]人民安全是总体国家安全的宗旨，人民也是维护国家安全的参与者。对于生态安全的维护而言，如何实现人民在维护国家生态安全上的广泛参与，是当下乃至未来必须考虑的问题。在生态安全事件中受影响最大的对象是人民，人民的恐慌性行为是生态安全事件的结果之一，也是导致国家安全危害的诱因。因而，在强调国家生态安全法治保障体系建构和法治治理的同时，不能忽略“人”的因素，不能忽略人民对国家生态安全的参与。

　　（二）理论层面的现实难题

　　1.党内法规与国家法律之间的衔接性问题

　　生态安全作为总体国家安全体系中的一种，直接体现于执政党提出的总体国家安全观，也间接蕴含于宪法、国家安全法等法律之中。实际上，我国法治进程的推进与执政党的主张有着密切联系，生态安全法治也不例外。十八届四中全会将党内法规体系纳入社会主义法治体系，表明了党内法规与国家法律都服务于我国社会主义法治建设。从我国法治体系的整体性而言，党内法规也具备了“法”[39]的基本特征。[40]笔者认为，无论党内法规体系属于我国法规范体系组成部分的定论如何，都不能忽视党内法规在实际运用过程中对国家法律产生的影响，[41]以及其在国家治理体系和治理能力现代化中产生的实质影响。

在我国，社会主义法治体系以宪法为核心而建构出完整的体系，只有在宪法的指引下，才能形成一个稳定的规则体系和价值体系。[42]同理，建构生态安全法治保障体系也必须遵循和符合宪法确立的精神和原则。同时，现行宪法也规定了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，执政党的领导得到了宪法的确认，具备根本法确认的至高价值。事实上，我国执政党有关生态安全的政策对生态安全事件的应对及处理也有着重要影响，根据我国立法过程的反映来看，法律的诞生也体现着执政党意旨通过法定程序上升为国家意旨的因素，因此，必须注重执政党生态安全政策与生态安全法治的衔接。形式上，“党言党语”具有丰富性，而“法言法语”则表现为平实性，[43]语言表达的差异也影响着党内法规（政策）向国家法律转化之间的差距。实际上，政策的灵活性能够针对现实的生态安全事件做出迅速反映，找出最快捷的解决办法，而法律的稳定性则不完全具备该优点。(点击此处阅读下一页)因而，“政策与法”的平衡是我国生态安全法治保障体系建构中不可回避的难题，同时也亟需破解执政党“依宪执政”宪法义务履行过程中的现实难题。

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