张震 张义云：生态文明入宪视阈下生态安全法治保障体系建构论

　　（二）《国家安全法》对生态安全的规范表达

　　如前所述，对宪法生态文明条款及其相关规范的整体性诠释，能为生态安全提供宪法层面的法理支撑。同样，围绕现行《国家安全法》的相关规定，并结合宪法生态文明条款以及总体国家安全观，能够确立生态安全在《国家安全法》整体框架中的重要地位。《国家安全法》作为维护国家安全的基本法，[14]是国家生态安全制度安排的基石和制度运作的基点。但是，鉴于《国家安全法》立法形式表现出的原则化特征，必须从原则化甚至分散化和多元化的表现形式中，揭示生态安全在《国家安全法》中的规范表达。

　　1.对宪法中抽象化的国家安全规范之具体诠释

　　根据“宪法母法论”的标准，《国家安全法》的制定是对宪法中隐含的生态安全精神和价值的表达，[15]因此，《国家安全法》的内容也是对宪法精神的具体化和细化。对宪法中“国家安全”内容具体化之根本根据是现行宪法第28条之规定，现行《国家安全法》取代了之前实际上发挥“反间谍”作用的《国家安全法》。[16]因此，对宪法第28条之规定的细化，也是基于宪法修改而对宪法第28条之规定的具体化理解。除了对具有抽象化特征的宪法第28条的具体化理解之外，对《国家安全法》中“根据宪法，制定本法”的理解，同样源于对宪法生态文明条款以及相关规范的整体性诠释。宪法生态文明条款的直接体现是宪法序言的规定，同时宪法第9条、第26条被认为是宪法环境权的支撑条款，[17]也随着生态文明入宪具有更宽泛的解释范围，宪法环境条款在凸显“环境”的同时，也更加注重彰显“生态”。因此，可以认为《国家安全法》生态安全立法之“根据”的“核心”在宪法第28条，其“外延”范围是宪法序言中的生态文明条款以及第9条、第26条。

　　2.对总体国家安全观与相关生态规范之整合界定

　　习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时，首次提出总体国家安全观，并首次提出“11种安全”。《国家安全法》第3条规定“国家安全工作应当坚持总体国家安全观”。此外，该法第30条规定了“国家完善生态环境保护制度体系，加大生态建设和环境保护力度，划定生态保护红线，强化生态风险的预警和防控，妥善处置突发环境事件，保障人民赖以生存发展的大气、水、土壤等自然环境和条件不受威胁和破坏，促进人与自然和谐发展”。由此可见，虽然《国家安全法》并未直接明确生态安全的概念，也并未在法律条款中直接阐明生态安全，但是从《国家安全法》应当坚持的“总体国家安全观”具体构成，以及第3条与第30条规定，它们构成了《国家安全法》所认可和保护的生态安全。

同时，鉴于《国家安全法》对生态安全之特殊规定，[18]必须对生态安全进行充分和系统的诠释，才能将应该获得保护的生态安全作为确定性的概念。首先，应该明确总体国家安全观的内涵，明确生态安全对总体国家安全，乃至其他安全的重要意义，以及生态安全与其他安全之间的交叉融合关系。(点击此处阅读下一页)其次，从第3条与第30条之规定来看，第3条不仅规定了“总体国家安全观”，也明示了“各领域国家安全”，同时，第30条包括了“生态环境保护、生态建设、生态保护红线、生态风险”等因素。因而，即便第3条乃至第30条并未直接规定生态安全，但是根据前述两个条文的表达，可以认为它们实际上构成了《国家安全法》中实质化的生态安全。最后，从第30条规定的国家“完善”“加大”“划定”“强化”“处置”“保障”等作为义务，都是为了使生态安全达到“不受威胁和破坏”的目标，表达了对安全状态的追求。因此，从《国家安全法》中的“总体国家安全观”、第30条规定的“生态因素”以及“国家作为义务”来看，生态安全得到了间接表达。

　　但是，即便拥有宪法法理支撑以及《国家安全法》系统诠释的生态安全，仍需要在法理与规范的基础之上建构起系统化的生态安全法治保障体系，才能进一步明确其概念和运用价值，实现从文本迈向实践的必然。现行《国家安全法》第69条规定“国家健全国家安全保障体系，增强维护国家安全的能力”，第70条规定“国家健全国家安全法律制度体系，推动国家安全法治建设”。笔者认为，健全国家安全保障体系与推动国家安全法治建设必然包括了对现有涉及生态安全法规范的梳理与整合。在国家生态安全法治建设尚未有针对性地完全铺开时，对现存有关生态安全法规范的系统性梳理与整合，是生态安全法治保障体系建构的现实路径。

　　二、生态安全法治保障体系的建构

　　在国家法治化进程不断推进、生态安全形势严峻的背景下，国家生态安全法治体系亟待整合的紧迫性以及国家生态安全法治治理中现实问题的严峻性，进一步凸显出生态安全法治保障体系建构的必要性。

　　有论者指出良好的生态法治秩序能够促进法律功能的发挥，能够将生态安全、生态正义等价值理念内化于系统的法治秩序之内，并能够系统地发挥于生态安全问题治理的实践之中，[19]从而推动生态安全法治保障体系的建构。法治强调秩序，“秩序的核心是安全, 它要建立起各种自然和社会持续发展、人类持续生存所必须的安全维护机制。而这种机制的建立必须依赖于即定的规则，即必须依赖于法”。[20]此外，在国家安全法治化不断进步的前提下，国家安全的维护也需要从行政式的治理模式向法治化的治理模式转型。[21]

　　毋庸置疑，建构生态安全法治保障体系的核心目标是通过生态安全的法治化治理以实现生态安全的维护。从总体国家安全观的提出到生态文明入宪，生态安全的内涵、价值都得到了进一步升华。但是，面对生态安全在总体国家安全体系中的重要地位和生态文明赋予的特定时代价值，以及生态安全法治治理实践中的诸多问题，生态安全法治保障体系的建构，必须从理念指引、原则遵循、制度实施三个层面展开。

　　（一）生态安全法治保障体系建构的理念指引

　　所谓生态安全法治保障体系建构的理念指引，即法治保障体系建构过程中必须在顶层设计层面树立的认知和理解，具体包括宪法对执政党领导地位的确认和生态安全法治保障体系建构时应当重视的相关因素。

　　1.理解宪法确认的领导力量

　　第一，现行宪法确认了中国共产党全面领导的政治事实。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“党政军民学，东南西北中，党是领导一切的。”[22]2018年宪法修正案将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”写入宪法，作为总纲第1条之内容，明确了中国共产党的领导地位，突出了中国特色社会主义制度的最大优势。“使党总揽全局、协调各方的领导核心地位在国家运行机制和各项制度中具有更强的制度约束力、更高的法律效力，有利于把党的领导贯彻落实到国家政治生活和社会生活的各个领域。”[23]因此，经过2018年的宪法修改，执政党的地位从人们习以为常的事实变成宪法确认的规范，变成宪法秩序接纳的法治现象。因此，中国共产党领导生态安全法治保障体系的建设也符合宪法总纲第1条之规定的题中之义。

　　第二，执政党领导下的国家权力运行。党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，是党领导国家立法权、行政权、司法权运行的最直接表述。从本质上而言，执政党的政策和国家法律具有一致性，都是人民意志的反映，党的政策对立法、执法和司法活动有引导和指引作用。可见，国家立法、行政、司法权力的运行都是执政党领导下的结果。此外，“‘法治必然具有鲜明的政治性’，没有政治的引领、支持和保障，法治必将形同虚设、一事无成”。 [24]同样，“法学是一门政治性和意识形态性比较强的学科”，[25]也必须注重政治领导力量对法学发展产生的影响。事实上，总体国家安全观的提出和生态文明入宪，以及生态安全在总体国家安全体系中重要地位的明示，与执政党的领导密切相关。因此，生态安全法治保障体系的建构必须注重执政党对国家生态安全维护的主张以及相关政策的制定与实施，必须重视执政党对国家生态安全维护的基本立场与根本态度。

　　2.重视生态安全维护的相关因素

　　除了理解宪法确认的核心内容，还需要重视生态安全维护的相关因素。2014年中央国家安全委员会第一次会议提出总体国家安全观，其中包含了生态安全；随之修订的《国家安全法》第30条之具体规定实则反映出了生态安全维护的具体举措。生态安全问题表现形式的多样化、产生原因的多元化、导致结果的复杂化以及治理过程的艰难化决定了必须重视生态安全的相关因素。因此，其不仅包括法治层面的建设，还包括参与主体、义务履行、安全教育方面的涉及因素。一是，人民对国家生态安全维护的参与。总体国家安全观中明确提出国家安全工作必须坚持人民安全为宗旨，国家生态安全的维护需要人民的参与，人民的参与能够夯实国家生态安全维护的参与基础，使国家生态安全维护的措施得到人民的认可和支持，扩大国家生态安全维护的参与范围。二是，公民对维护生态安全义务的履行。现行宪法第54条规定公民负有维护国家安全的义务，其中的国家安全当然包括国家的生态安全。同时，现行《国家安全法》第77条规定的公民应当履行的维护国家安全义务包括“任何个人和组织不得有危害国家安全的行为”，因此，禁止的行为也必然包括从事有害国家生态安全的行为。三是，责任主体对生态安全教育的强化。现行《国家安全法》第78条规定了相关责任主体进行国家安全教育的职责，因此加强对生态安全的宣传和教育，既包括生态安全的法治教育也包括生态安全的通识教育。

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