李俊峰：中国能源、环境与气候变化问题回顾与展望

　　1.3　工业化快速发展阶段(1977—2012年)的能源、环境和气候问题

　　1976年全国上下开始一心一意搞经济建设,当时口号是“把十年浪费的时间抢回来”。1977—1978年我国引进了一批国际一流水平的钢铁、重化工生产线，建设和改造了一批现代化的重型工业基地，诸如宝山钢铁公司、武汉钢铁公司等,开创了中国工业与世界接轨的先河。1978年中国共产党十一届三中全会确立了以经济建设为中心的发展总方针,确立了改革开放的总基调,中国的工业化进入了新的阶段。这一时期工业化的特点是传统工业与现代工业齐头并进,落后工业与先进工业竞相发展。从传统工业来看,钢铁、水泥、电解铝、玻璃、化肥工业产能和产量快速扩张,而现代工业中的家用电器、汽车、计算机、电气装备、工程机械等行业也快速扩展。中国一方面承接了国(境)外的一批高能耗(钢铁、有色、建材等)、高污染(诸如制药、电解、电镀、农药、化肥等)等产能的产业转移,另一方面大力发展诸如新能源、半导体、电子、通信、精细化工、生物制药等先进制造业,不仅形成了一大批国际化的大企业,还形成了星罗棋布、遍布全国城乡的中小型企业。1976年中国还没有一家企业进入世界500强,到2012年进入世界500强的中国企业已有100多家。到2012年中国工业产品产量占据世界第一位的约有400多种,其中200多种占全球产量的50%以上。高污染、高排放和高能耗的钢铁、水泥、平板玻璃和电解铝的产量都超过全球产量的50%。至此,历经33年的快速发展,中国工业化的进程基本完成。

　　同期,我国能源消费突飞猛进地增长。到2012年底,我国能源消费总量已接近42亿吨标煤,是1976年9倍多,占全球能源消费总量的比重也提高到22%,是1976年的4倍多。其中石油超过5亿吨,是1976年的6.3倍,占全球石油消费量的比重也提高到15%以上,是1976年的4.3倍;煤炭消费量更是接近40亿吨,是1976年的12倍,约占全球煤炭消费量的51%,是1976年全球占比的3.5倍。化石能源消费所排放的二氧化碳达到90亿吨,是1976年的7.6倍,占全球二氧化碳排放量的28%,比1976年提高了20个百分点,是1976年全球占比的4倍多,人均排放量也超过了6.5吨,是世界人均排放量的1.5倍,超过了欧盟人均排放水平。同时,在2012年底和2013年初,我国大气污染状况出现了严重恶化的局面,能源、环境和气候问题变得十分严峻。

　　1.4　中国的后工业化阶段(2013年至21世纪中叶)能源、环境和气候问题

　　以2013年开始的经济新常态为标志,我国的工业化进程从高速发展转向高质量发展,开启了传统工业的升级换代和工业化与信息化的融合。同时,严格的环境治理以及为应对气候变化所采取的治理“散、乱、污”企业和淘汰落后产能措施进一步提升了中国的工业化质量和水平。尤其是2013年下半年开始实施《大气污染防治行动计划》(简称《大气十条》),有效地控制了工业生产过程中的各种污染物排放,工业化所产生的各种环境污染和温室气体排放得到了进一步的遏制。严格的生态环境保护政策和应对气候变化的措施推动了能源的结构优化和转型。2019年与2012年相比,煤炭消费实现了零增长,煤炭在我国能源消费中的占比从2012年的68%下降到2019年的57.7%,6年降低了10个百分点,为打赢“污染防治攻坚战”和控制温室气体排放的过快增长做出了重要贡献。2020年以后,随着工业的高质量转型,我国工业化进程对环境的影响将逐步减小。从2020年开始,能源、环境和气候实施协同治理,工业生产过程中的各种污染物将实现负增长,温室气体排放将逐步实现零增长,力争二氧化碳排放2030年前达峰,到2035年生态环境根本好转,包括二氧化碳在内的温室气体排放实现稳定达峰之后,将开始逐步下降,实现能源、环境、气候和经济的可持续发展,努力争取2060年前实现“碳中和”。

　　2　我国能源、环境和气候政策的演变

　　我国能源、环境和气候政策的演变大体上可以划分为三个阶段:独立的能源政策阶段,环境发展和应对气候变化对能源提出约束性要求阶段,即相对独立的能源政策阶段以及能源、环境和气候协同治理阶段。第一阶段从我国工业化的初期,一直延续到中国工业化的第二个阶段,即1861—1978年,严格意义上是从1952年国民经济的第一个五年计划的实施算起,一直到1978年这一个阶段。因为在此之前,国家还没有统一的能源环境政策。在这一时期,国家对能源发展的主要要求或者重点任务就是保障能源供应安全,满足国民经济发展对能源的基本需求。第二阶段以1979年中国第一部环境保护法(试行)颁布为标志,能源发展开始逐步受到环境问题的约束,对能源发展的任务要求已不仅仅局限于保障供应安全,也开始关注环境质量问题。第三阶段以2009年中国正式提出单位GDP碳排放下降要求为标志,能源发展开始被逐步放入生态环境的笼子里面,开始了能源环境和气候协同治理。在后面这两个阶段,对能源发展的政策要求是:既要满足社会和经济发展对能源供应安全的需要,还要受到环境保护因素和应对气候变化因素的约束。

　　2.1　抛开环境和气候问题看能源政策的演变

　　由于能源在社会和经济发展中发挥的基础性作用,我国政府一直高度重视能源的发展工作,把保障能源供应安全放在十分突出的位置,建国初期就在中央政府层面设立了煤炭部、石油部、电力部等能源部门,并在国民经济综合管理部门一直设立能源管理机构,负责制定国家的能源发展战略、政策和计划(或规划)。不论战略、政策还是规划计划,其核心是保障能源安全。

　　在计划管理经济的年代,强调综合平衡,能源供应实行计划供应,能源开发项目的安排与经济发展的能源需求高度相关,经济发展的总量往往受到能源供应能力的制约,譬如钢铁生产的安排要与煤炭,特别是焦炭生产的能力相匹配,纺纱的纱锭数量要与供电能力相适应等,城市发展的规模大小也要考虑能源的供应能力等等。

　　改革开放之后,我国经济快速发展,能源需求快速增加,为了解决能源供应安全问题,国家尝试组建国家能源综合管理部门。在1978—1982年,经历了第一次和第二次石油危机,国家对能源供应安全问题更加重视,在保留煤炭部、石油部和水电部的基础上组建了国家能源委员会,统筹能源安全供应问题,直到1982年撤销国家能源委员会。1988年首次大部制改革,国家撤销了煤炭部、石油部和电力部,成立国家能源部。1993年撤销国家能源部,直到2005年,国家又设立由国务院总理担任主任、国务院各部委领导作为成员的国家能源委员会,其办公室主任由国家发展改革委主任担任,迄今已有15年的历史,负责综合协调国家能源问题,说明国家对能源问题的高度重视。

　　我国能源政策有高度的连续性。中华人民共和国成立之初,从资源禀赋的角度考虑,制定了以煤为主、电力先行的能源发展战略,其影响甚远。从1952年国民经济的第一个五年计划安排的52个能源项目(其中有25个煤炭项目,23个煤电类的电力项目)中,可以看出中央贯彻国家能源发展战略的决心和意图。直到2007年,以煤为主、电力先行的国家能源发展战略才修正为以国内为主、以电力建设为中心的国家能源战略。其实在“富煤贫油少气”的背景下,坚持国内为主,仍然是坚持以煤为主。中华人民共和国成立70周年的时候,回顾我国能源建设的成就,以煤炭和电力最为耀眼。2019年我国煤炭产量和发电量分别高达38.6亿吨和7.5万亿千瓦时,分别是1949的120多倍和1500多倍,分别是世界总量的47%和28%,是我国GDP世界占比的3倍和2倍左右。相对于我国石油消费量和生产量的国际占比(分别是14.6%和4.3%)以及天然气消费量和生产量的国际占比(分别是7.4%和4.5%)而言,我国煤炭和电力,不论是生产量还是消费量在全球的角度来看都是高水平的。

　　即使不考虑环境和气候问题,我国的能源政策也不是一成不变的。在第一个、第二个五年计划期间,由于能源供应增加的困难很大,在能源消费方面,除了实施计划分配之外,突出了一个“省”字,提倡节约办一切事业。同时推动能源替代,比如农村生产和生活燃料,包括村办企业的燃料消耗,主要是以生物质能为主,并且鼓励有水电资源条件的农村开发小型水电站等。农村生产生活的燃料主要依靠生物质能的政策,在一定程度上缓解了能源供应之不足,但是对生态环境,尤其是水土保持造成了损害。

　　改革开放初期,面对我国经济快速发展、能源消费快速增加和能源供应增加有限的局面,国家在能源领域提出了“节约和开发并重”的能源发展总思路,随后从节约和开发并重逐步调整为节约优先,把节约能源作为国家能源政策的重要一环。国家在制定发展国民经济的第六个五年计划纲要的时候,针对能源供应之不足,提出了“一保两番”的口号即到2000年,GDP与1980年相比增长四倍,而能源消费只增长2倍,据此安排和组织能源生产和消费。这一方针持续了四个五年计划,到2000年我国的GD的确比1980年增长了四倍多,能源仅从1980年的6亿吨标煤增加到2000年的14.6亿吨标煤。因此,能源总量管理和能源节约制度为确保我国能源供应安全做出了重要贡献。

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