改革开放以来，单位制治理逐渐被社区制治理所取代，社会矛盾的解决以及社会服务的提供不断向基层社区下移。党的十九大报告指出，要推动社会治理重心向基层下移，提高社区治理社会化水平，这一论述为增强公共服务的可及性，将矛盾化解在基层，提高社会活力，创新社会治理提供了基本遵循。
社区是国家治理的基本单元
20世纪50年代以来，我国开始推行社会主义革命和建设，通过政府的行政计划手段对整个社会进行了一次全方位的空间重组，正是在这一社会革命的过程中形成了单位制管理制度。单位制是以政府计划为主导，将国家政治、经济、社会生活等方方面面纳入一体化的组织形式和管理制度，成为计划经济时代政府构建“总体性”社会，实现国家对社会有效控制，维护社会稳定的重要制度基础。改革开放以来，随着经济体制的改革，单位制逐渐解体，原本由单位承担的社会服务与社会福利逐渐从单位剥离出来，并不断向基层社会下沉。
与此同时，计划经济开始逐渐向社会主义市场经济过渡，多种所有制经济形式孕育了个体分化的社会力量，工业化和城镇化蓬勃发展，社会的开放性和流动性空前增强，传统封闭化的管理体制已经难以满足社会发展需要。一方面，经济体制的改革催生了大量游离于“单位”之外的“社会人”，这部分人主要由民营经济和个体经济从业者所组成，对单位制管理造成了一定的冲击，使其失去了赖以存在的经济基础。另一方面，住房制度、户籍制度以及对流动人口的政策开始发生转变，这些制度的变化促进了城乡之间、不同所有制经济之间、国家企事业单位与社会之间的人身流动和职业转换，单位制已经难以适应分化的社会现实，社区制应运而生。此后，民政部在城市基层广泛开展社区服务，并提出社区建设这一概念，大力推行社区制建设，力图在社区层面开拓民政工作，推进社会治理社区化。需要强调的是，社区建设的一个重要方向是促进社会治理的重心向基层社区下移，使社区逐渐成为国家治理的基本单元，以社区治理现代化推动国家治理体系与治理能力的现代化。
社区治理存在行政化弊端
尽管社区制适应了市场经济条件下分化的社会，在化解社会矛盾、提供公共服务、维护社会稳定等方面发挥了其制度优势，但在实践中也不免存在一些问题。客观地说，社区治理的发展离不开单位制和街居制，因此也延续了计划经济时期的行政化惯习。为了弥补单位制管理之外的社会管理真空，政府开始对街居制加以改造，以加强对“社会人”的管理和服务。一方面，积极推进第一轮基层行政工作体系改革，将政府部门的“条线”延伸至社区，逐渐在社区、街道和区政府之间形成一种分层支配模式，以提高政府在社区的履职能力，加强对基层社会的控制。另一方面，通过第二轮行政工作体系改革对基层行政层级进行缩减，对街道和社区局部职能进行调整和整合，以提高社区治理的效能。尽管两轮行政体系改革的初衷在于优化社区治理，促进社区服务，但在实践中也加剧了社区的行政化。不难看出，社区制的产生和演变带有浓厚的行政色彩，并且在社会转型和政府行政体系改革进程中不断加深。
一般而言，社区治理行政化主要体现在治理主体、治理机制、治理内容、治理资源等方面，其本质即政府主导一切。社区行政化的形成，既有体制机制因素也有历史因素，其根源在于我国社区建设由政府主导，社会力量发育不足，社会和居民参与率较低，社区自治组织在人员、资源等方面对政府具有很强的依赖性。必须指出的是，社区治理行政化加重了政府负担，挤压了社区自治发展空间，不利于社会要素的发展，抑制了社区活力和社会自主性，造成了社区服务的低效和低质。因此，自社区制产生以来，破除行政化治理的弊端，激发社区自治活力的呼声日盛。从当前社区建设试点经验以及发展趋势来看，社会化的治理模式为革除行政化弊端提供了可鉴之路。
以购买服务为机制推动社区治理社会化
利用社会化进行政府行政体制改革，创新社会治理一直是我国服务型政府建设的重要议题。然而，由于我国市场体制不完善，非营利组织发展起步较晚，社会组织化发育程度不高，治理社会化改革较为缓慢。近年来，社区建设快速推进，社会组织、社工等社会力量蓬勃发展，政社关系逐步理顺，居民主体性意识不断增强，治理社会化具备了一定的社会基础。社区治理社会化是社区各类主体在基层党组织的领导下，多元要素协同、共生，共同参与社区公共事务的治理，共享发展成果的过程，需从三个维度加以推进。
首先，以居民需求为导向，增强社区服务的可及性与精细化。社区治理的核心目标在于满足居民多样化和个性化服务需求，而传统的行政化治理模式投入大量时间和精力协助街道的行政性事务，一定程度上忽视了居民的主体性以及多样化的需求。为此，要减少社区行政性事务，改变以往自上而下的服务方式，积极将社区服务的需求点转向社会、瞄准居民；充分挖掘社区现有资源，利用社区社会组织、居民代表、楼栋长、专业社工、社团领袖搜集相关居民需求信息，利用互联网搭建居民交流平台，拓展居委会的信息来源渠道，以准确把握居民需求，实现服务的精细化。
其次，以购买服务为机制，推动政府与社会的跨界与协同。在行政化机制之下，社区居委会主要依靠政府和社区的人、财、物等资源直接为分散的居民提供服务，居民的组织化较低，并且加重了政府的财政负担，不利于社区服务的提质增效。为此，要提高社区服务的组织化与专业化，吸纳社会资源参与社区治理。政府购买服务是一种政府付费，社会组织运作，组织成员或专业社工提供服务的政社合作机制，其购买对象主要有社会服务机构与社区社会组织。这一机制能促进政府与社会资源的跨界整合，提高社区服务的组织化和专业化，以满足居民个性化和专业化的需求，实现协同治理。
最后，以协商技术为支撑，拓展民主参与的广度和深度。协商民主是居民参与的重要方式，也是社区治理社会化的重要维度。在行政化的影响下，社区协商民主陷入了思路不清、路径不明、办法不多的困境。为此，要积极开发和运用有效的协商民主技术，为居民参与提供科学的技术支撑。具体而言，一是创新议事协商、个案工作、对话协商、民意调查、小组工作、开放空间会议技术等协商形式，不断开发新的社会技术，满足居民协商参与的需求。二是充分利用现有互联网、APP等网络通信技术，搭建居民网络协商平台，突破协商民主的时间和空间限制，最大限度地增强协商的时效性，以推动社区治理社会化，助力社会治理创新。
（作者单位：中共江西省委党校马克思主义研究院；云南师范大学马克思主义学院）
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