在剥离融资平台政府融资职能、将地方政府债务纳入预算管理、防控地方政府性债务风险的背景下,我国正在大力推广PPP模式。PPP(Public Private Partnership,政府与社会资本合作)模式,是指在基础设施、公共工程与公共服务领域,由政府与非政府主体合作共赢式的供给机制,这一模式的机制创新近年来在国内引起了高度的重视。PPP模式的具体运作形式,包括BOT(建设—运营—移交)、TOT(移交—运营—移交)、ROT(重整—运营—移交)、BT(建设—移交,即政府按揭式工程采购)以及RC(区域特许经营,即连片开发)等等。PPP模式在解决地方政府财政资金短缺,化解地方政府性债务风险方面起到了关键性作用,不仅是政府融资工具,更是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,该模式本身所蕴含的市场理念、平等协商、契约合作、公开透明等内容,正是国家治理体系和治理能力现代化的核心要义。
引入市场机制,提高供给质量与效率
在PPP模式中,政府既是监管者又是合作方。作为监管者,政府在项目准备、采购、执行和移交等阶段开展准入监管、采购监管、绩效监管和退出监管,实现全生命周期的项目外部监管。作为合作方,政府是代表社会公共利益的市场主体:一方面,政府是社会公共利益的合法代表,代表公众与社会资本进行谈判,经过反复博弈,商定公共产品和公共服务的供给数量、质量、价格以及时限;另一方面,政府与社会资本是地位平等的市场主体,共同出资设立项目公司负责项目的投资、建设、运营等,通过行使股东、董事所享有的决策权实现对项目公司的内部监管,并拥有对涉及重大公共利益事项的一票否决权。政府和社会资本通过签订合资经营合同、PPP项目合同等契约,将利益共享、风险共担的合作原则转化为合同条款,将相关权利和义务合理、公正地分配给政府和社会资本,实现双方在公共产品和公共服务领域的合作共赢。
提供公共产品和公共服务是政府的重要职责。在传统治理模式下,政府是公共产品和公共服务的唯一的供给主体。PPP模式打破了政府在公共产品和公共服务领域的垄断地位,允许建设方、运营机构、财务投资人等多种社会资本进入该领域,通过充分的市场竞争,实现供给主体多元化和供给机制市场化。PPP模式将市场要素进行重新整合,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,一方面通过竞争机制和供求关系将有限的资源配置到真正符合经济社会发展要求,切实满足人民生活需求的项目中。另一方面将经过市场检验,由市场“用脚投票”证明不具备必要性和可行性的项目进行市场出清,减少无效供给。同时,政府通过竞争性方式选择社会资本作为合作方,将社会资本先进的管理理念、专业技术、运营经验等优势资源引入公共产品和公共服务领域,并通过绩效考核机制考评社会资本提供的公共产品和公共服务的质量以及运营维护情况,促使社会资本不断提高公共产品和公共服务的质量。
加强预算约束,规范政府融资行为
PPP模式将政府财政支出纳入预算管理,充分体现了规范透明、标准科学、约束有力的预算约束机制。当前,从一般公共预算列支的,要求每一年度全部PPP项目支出责任占一般公共预算支出比例应当不超过10%,严格控制了项目财政支出规模,保证财政支出的可持续性,有效防控了由此可能引发的财政风险和金融风险。同时,在对PPP项目全生命周期内财政支出责任测算的基础上,将政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划,并将下一年度PPP项目的财政支出纳入预算草案,在提交立法机关审议通过后予以支付。由此可见,PPP模式中全生命周期的预算约束将年度预算管理和中期财政规划相结合,符合建立现代财政制度的要求。
在大力推广PPP模式之前,融资平台是地方政府最重要的融资工具和融资途径。政府设立融资平台作为市场主体,通过银行贷款、企业债券等方式为政府融资,但由于融资平台缺乏独立运营能力导致其偿还能力不足,其融资严重依赖政府担保。地方政府利用融资平台融资过程中,还存在以公益性资产注资、违法违规担保等问题。和融资平台融资相比,PPP模式蕴含了物有所值评价、财政承受能力论证、全生命周期项目管理等先进的制度设计,以及社会中介机构参与、专家评议等严格的程序要求,从不同环节规范地方政府融资行为,更大程度上确保了地方政府投融资规划的合理性、决策的科学性及实施的合规性。在PPP模式下,确立了融资平台只有进行市场化转型才能参与到新一轮政府投融资体系的市场规则,倒逼融资平台通过股权结构调整、债务重组等措施,转型为具有现代企业制度、拥有独立运作能力的市场主体,有力助推了政府投融资体制改革。
运用“互联网+”手段,实现大数据开放共享
从推广PPP模式开始,国家就运用“互联网+”手段,搭建了全国PPP综合信息平台作为大数据平台,使PPP项目信息高度公开、透明。PPP大数据平台为合作各方提供了全方位的项目信息,通过大数据分析,为政府、社会资本、金融机构的项目决策提供参考依据,并在政府、社会资本、金融机构之间建立起便捷的沟通桥梁,实现了政府和社会资本在项目对接、融资等方面的匹配。借助PPP大数据平台,监管部门通过对PPP项目进行数据搜集和信息监测,可以及时发现问题、防范风险,从而更加有效的进行PPP项目的全生命周期监管。因此,PPP大数据平台成为了政府监管的有效抓手。此外,社会资本作为PPP项目的合作者,公众作为PPP项目的使用者,社会中介组织作为PPP项目的参与者,都可以借助PPP大数据平台获取项目信息,对项目实施形成广泛的社会监督。
PPP模式历经了四年的快速发展,取得了良好的经济效益和社会效益。截至2017年12月末,全国PPP综合信息平台中,PPP项目共14424个,涉及政府基础设施、交通运输、教育等18个公共服务领域,总投资额达18.2万亿元。但在实践操作中,由于还存在认识不到位、立法不完善、规则不统一、操作不规范等问题,一些PPP项目出现了明股实债等行为。今后还需要在充分肯定PPP模式先进性的基础上,不断深化认识、加强立法、完善政策、规范运作,保障PPP模式在我国持续健康发展。
(作者：刘蕾,系西北大学副教授)
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