今年是改革开放40周年，如何全面深化改革、把改革开放推向一个新的高度，是国内外瞩目的重大问题。中共十九届三中全会在今年年初召开，不仅是为了在纪念改革开放40周年的重要关头更好地布局2018年的改革，而且把改革的重点聚焦到党和国家机构改革上，这在历次三中全会里也是头一次。近日刚刚出台的国务院机构改革方案，拉开了今年党和国家机构改革的帷幕，成为全国两会的焦点之一。国务院机构改革开了一个好头，而未来的改革可谓任重而道远，必须拿出敢于啃硬骨头的决心和勇气。
新一轮国务院机构改革透视
与以往七次国务院机构改革相比，此次改革方案具有一些值得关注的新变化、新特点、新取向，概括地说有以下几个方面：
第一，以国家治理体系和治理能力现代化为导向，凸显中国从大国走向强国的国际化机构配置。这次国务院机构改革，虽然总的来说是新组建了自然资源部、生态环境部、农业农村部、文化和旅游部、国家卫生健康委员会、退役军人事务部、应急管理部等7个部门，但前5个是从原来的国土资源部、环境保护部、农业部、文化部、国家卫生和计划生育委员会脱胎而来，完全意义上新建的部门只有退役军人事务部、应急管理部，加上新建的国家国际发展合作署和国家移民管理局，可以看出这一轮的国务院机构改革直接瞄准世界强国的标杆。在美国为数不多的部中，就存在退伍军人事务部。而从国际经验看，应急管理也是一个大国治理现代化不可或缺的重要领域。至于国际合作和移民管理，更是世界强国的标配。上述改革旨在适应我国走向世界舞台中心、推进国家治理现代化的迫切要求。
第二，以加强党的全面领导为统领，机构改革的方向实现由“分”向“合”的转变。与改革开放之初政治和行政体制改革以党政分开为目标不同，当前是把加强党对一切工作的领导贯穿改革各方面和全过程，旨在构建确保党的全面领导的制度安排。党政关系今后的取向是“合”而不是“分”，包括要统筹设置党政机构，党的机构与职能相近、联系紧密的政府部门实行合并设立或合署办公，整合机构和资源，防止机构重叠与职能重复。此次国务院机构改革除了体现出国务院内部机构的整合，还要配合下一步党的机构改革，与党的机构整合未来也是看点。
第三，以理顺职能、再造政府为重点，打造优化协同高效的行政体系。新一轮机构改革的原则之一是坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责，加强相关机构配合联动，减少部门重叠、职能交错、权责不明。具体到国务院机构改革，就是贯彻所谓“大部门体制”或叫“大部制”，即在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度地避免政出多门、多头管理，从而降低行政成本，提高行政效率。例如，将银监会和保监会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，虽然没有实现“三会合一”，但也迈出了重要的一步。改革后国务院正部级机构减少8个，副部级机构减少7个，进一步走向优化协同高效。
第四，以调动地方积极性为杠杆，重构中央和地方关系。此次国务院机构改革的一个特点是统筹考虑中央与地方机构改革，如将省级及省级以下的国税地税机构合并，终结1994年以来的“分税制”。1994年之前中国的财税制度实行分灶吃饭，导致中央和地方财政比例“倒三七开”，中央面临财政危机。通过分税制改革，中央财力增加的改革目标已经实现，地方则由于承担了比较多的事权出现了支出能力不足问题，地方事权多财权少，不仅影响了地方的积极性，而且在一定程度上造成了土地财政和地方债风险。国税地税机构合并，有助于中央与地方的事权与支出责任匹配，同时也可以减轻纳税人的负担并降低征税成本，可谓一举两得。毫无疑问，新一轮机构改革的基本方向是赋予省级及以下机构更多自主权，以更好发挥中央和地方两个积极性，这历来都是中国体制改革的重要逻辑。
机构改革的硬骨头在于政治机制改革
新一轮党和国家机构改革，还涉及到一些重大的制度安排，如国家监察委员会的建立。这次国务院机构改革提出，监察部并入新组建的国家监察委员会。宪法修正案规定设立国家监察委员会，为此不再保留监察部、国家预防腐败局，监察部、国家预防腐败局并入国家监察委员会，这是我国政治体制的一项重要改革举措。国家机构从立法、行政、司法的三权，发展到立法、行政、监察、司法的四权，是一项重大的制度变革，其意义和后果还有待时间来进一步揭示。
包括机构改革在内的党和国家领导制度的改革，实质是政治体制改革，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也指出：深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。有观点认为，“国家治理现代化”是继党中央提出“四个现代化”之后中国“第五个现代化”，实际上这样的认识高度还不够。因为“四个现代化”说到底就是一个现代化——工业、农业、国防、科技的现代化说到底都是“器物”层面的现代化。国家治理现代化则是把我国的现代化从器物层面提升到制度层面，是中国现代化从量变到质变的大飞跃。
要实现我国的国家治理现代化，就必须继续坚持我国社会主义民主政治的发展方向。正如习近平总书记指出：“发展社会主义民主政治，是推进国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。”我国推进国家治理现代化的关键，就是要建设现代的民主法治，这方面路还很长，任务也很艰巨。我们可以走小步，不停步，但绝不能走回头路。展望未来，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机地推进我国的社会主义民主和法治，攻克体制机制上的顽瘴痼疾，突破利益固化的藩篱，敢于啃硬骨头，不断推进国家治理体系和治理能力现代化，把中国共产党的治国理政推向一个新境界。
胡伟 上海市公共政策研究会会长，上海市委党校教授，上海交通大学博导
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