孔祥俊：挖掘民法典的公法价值 推进国家治理体系和治理能力现代化

　　 习近平总书记在中央政治局第二十次集体学习时指出，“民法典调整规范自然人、法人等民事主体之间的人身关系和财产关系”，“是一部体现对生命健康、财产安全、交易便利、生活幸福、人格尊严等各方面权利平等保护的民法典”。民法典因调整平等主体之间的人身关系和财产关系，而属于私法的范畴，并被称为社会生活的“百科全书”、民事权利的“宣言书”以及市场经济的“基本法”。事实上，民法典不仅是私法之“典”，同时也具有极大的法律溢出效应，蕴含并衍生了重要的公法价值。

　　 重视民法典的溢出效应，彰显其在法治中国建设中的基础性作用

　　 作为新中国成立以来第一部以“法典”命名的法律，民法典是新时代我国社会主义法治建设的重大成果。习近平总书记指出：“民法典在中国特色社会主义法律体系中具有重要地位，是一部固根本、稳预期、利长远的基础性法律，对推进全面依法治国、加快建设社会主义法治国家，对发展社会主义市场经济、巩固社会主义基本经济制度，对坚持以人民为中心的发展思想、依法维护人民权益、推动我国人权事业发展，对推进国家治理体系和治理能力现代化，都具有重大意义。”他还强调：“民法典是全面依法治国的重要制度载体，很多规定同有关国家机关直接相关，直接涉及公民和法人的权利义务关系。”这表明，民法典虽然以调整私法关系和规范私法行为为主要功能，但它也明确划定了国家机关履行职责、行使职权的范围和界限，构成了对公权力的规范和约束。这是民法典的法律溢出效应，表明民法典不仅是民事基本法，同时也是规范和约束公权力的基础性法律。

　　 民法典的主要价值和功能体现在权利保障和权力约束两个方面。其一，民法典调整规范自然人、法人等民事主体之间的人身关系和财产关系，同人民群众生产生活密不可分，同各行各业发展息息相关。民法典实施得好，人民群众权益就会得到法律保障，人与人之间的交往活动就会更加有序，社会就会更加和谐，这有助于筑牢国家治理的社会根基；而人民群众积极参与民法典的贯彻和实施，正是推进法治国家、法治政府、法治社会一体建设，推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。其二，民法典把我国多年来实行社会主义市场经济体制和加强社会主义法治建设取得的一系列重要制度成果用法典的形式确定下来，并且是全面依法治国的重要制度载体。实施民法典，有助于明确国家与社会、政府与市场的基本边界，形成对公权力的必要约束，助力国家治理现代化水平的提升，而这是民法典公法价值的体现。

　　 由此，我们既要就民法典看民法典，深挖民法典的内部价值，充分发挥民法典对平等民事关系的调节作用；又要跳出民法典看民法典，重视民法典的溢出效应，深刻认识外在于民法典的因素和力量对于民法典的真正贯彻实施所具有的影响力，准确把握和充分发挥民法典在法治中国建设中的基础性作用。

　　 挖掘并发挥民法典的公法价值，在国家治理面临许多新任务新要求的当下极具现实意义。必须清醒看到，同党和国家事业发展要求相比，同人民群众期待相比，同推进国家治理体系和治理能力现代化目标相比，我国法治建设还存在一些有待进一步完善之处。例如，有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强；部分社会成员尊法信法守法用法意识不强；一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足。这些问题的存在，妨碍了党和国家事业发展和国家治理现代化水平的提升，也关乎民法典能否得到有效实施。解决上述问题，既要发挥民法内部的自组织力量，彰显民法规范、培育权利文化，也要发挥民法典的公法价值，以制度化的方式构成对公权力的有效规范和约束，进而回应国家治理体系和治理能力现代化提出的诸多新要求，呼应法治中国建设提出的新任务。

　　 发挥民法典对公权力的规范和约束作用

　　 民法典对公权力的规范和约束作用，具有基础性、全面性和普遍性，体现在民事立法、行政执法等方方面面。

　　 民法典对立法活动的规范和约束。我国民法典是在整合众多相关单行法基础上，经科学编纂和继承创新而制定的，是体系化编纂的结果，它必然是民事领域的统领法。但市场经济条件下，社会关系高度复杂、变动不居，法律调整必然呈现出动态化和多元化的特征。在我国立法权层次较多的背景下，如何在众多立法中确保民法典实施的统一性，在一定程度上构成新的挑战。以对公民权利的保护为例。我国宪法对公民权利的规定更多是规划性、宣示性的，其落实依赖专门法，民法典是直接落实宪法权利保护条款的基本法律，在民事领域具有准宪法或民事宪法的功能和价值，在权利保护上的地位是优越的。而且，我国立法法第8条规定，民事基本制度是只能制定法律的法律保留事项，民法典只能是保障权利的主导法，而不能被随意剪裁切割瓜分。正是由于民法典的优越法律位阶，其他法律法规和规范性法律文件的制定，都应当树立尊重民法典的意识。在民法典之下，除非经授权和必要（如民法典中的除外条款），否则立法活动不能限缩或者剥夺基本民事权利，不能滥设例外。民法典对立法活动的规范和约束还体现在，民法典颁布实施后，现有法律法规和司法解释中同民法典规定和原则不一致的，应抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止；还要发挥法律解释的作用，及时明确法律规定含义和适用法律依据，保持民法典稳定性和适应性相统一。

　　 民法典对行政执法活动形成规范和约束，并为行政法提供补充性法源。行政执法涉及社会生活方方面面，在行政执法中处理好行政法与民法典的关系，对于保障公民权利和确保民法典贯彻实施，具有至关重要的意义。在我国推进全面依法治国进程中，约束政府权力始终是重要主题。例如，党的十八届四中全会提出“强化对行政权力的制约和监督”，“行政机关要坚持法定职责必须为、法无授权不可为”。《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》指出：“全面建立行政权力制约和监督机制。依法全面履行政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，实行政府权责清单制度。”约束政府权力不能徒托空言，也不能仅仅依靠政府权责负面清单等行政制度和措施，而需要更为协调的和体系化的法律制度。权利的范围就是权力的边界，民事权利得到充分张扬和有效保护，政府的行为边界也就变得更为清晰。在这个意义上，民法典通过确立和保障民事权利，划清权利与权力的界限，当然是约束政府权力的基本法。只有做到民法典的有效实施和权利的充分保障，才能把权力关在笼子里，为依法治国打下坚实基础。同时，民法典不仅是民事领域的基本法，在某种意义上也是行政法的基础性法律。民法原则（如诚实信用原则）、民法精神甚至民法规范（如合同法规范），可以成为行政法的补充性法源，在行政法没有具体规定时，可以参照民法典的规定，提升行政法治水平。民法典与行政法的良性互动，有助于实现权利保障和权力约束的统一。

　　 民法典对各级党和国家机关以及领导干部履行职责、行使职权形成规范和约束。党和国家机关从事广泛的涉及民事权利的工作和活动，在工作中如何强化民法意识，切实尊重民事权利，是建设法治政府的重要方面和必然要求。民法典实施水平和效果，是衡量各级党和国家机关履行为人民服务宗旨的重要尺度。习近平总书记指出：“国家机关履行职责、行使职权必须清楚自身行为和活动的范围和界限。各级党和国家机关开展工作要考虑民法典规定，不能侵犯人民群众享有的合法民事权利，包括人身权利和财产权利。同时，有关政府机关、监察机关、司法机关要依法履行职能、行使职权，保护民事权利不受侵犯、促进民事关系和谐有序。”各级政府应以保证民法典有效实施为重要抓手推进法治政府建设，把民法典作为行政决策、行政管理、行政监督的重要标尺，不得违背法律法规随意作出减损公民、法人和其他组织合法权益或增加其义务的决定，秉持公正司法，提高民事案件审判水平和效率，提高办案质量和司法公信力。各级领导干部要做学习、遵守、维护民法典的表率，提高运用民法典维护人民权益、化解矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的能力和水平。

　　 综上所述，民法典使命非同寻常，不仅是私法法典，更具有鲜明的公法外溢价值，应当给予高度关注。只有发挥民法典对公权力规范和约束作用，推动权利观念、责任观念、规则观念深入人心，才能在更好保障人民合法权益基础上，发挥其推进国家治理体系和治理能力现代化的作用。

　　 （作者：孔祥俊，系上海交通大学讲席教授、凯原法学院院长）

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