十九大报告强调,“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。2018年伊始,民政部出台《关于大力培育发展社区社会组织的意见》,提出“以满足群众需求为导向,以鼓励扶持为重点,以能力提升为基础”的社区社会组织发展路径,并要求充分发挥社区社会组织作用,使其成为创新基层社会治理的有力支撑。因此,尝试从理论上探究发展社区社会组织对基层社会治理的意义,有利于我们更好地促进社区社会组织的发展。
共同成为基层社会治理主体力量
中国从传统社会向现代社会的转型与变迁带来了一系列变化,如社会流动性增加,以及由此衍生的社会个体的原子化、社会关系纽结的弱化与社群自主治理能力的阙如。社区是社会治理的基本单元,然而组织化程度较低的社区较易出现分散化、原子化的特征,很难实现有效治理。因此,若要使社区真正承载起居民自我组织、自我管理、自我服务的功能,社区及其居民就需以社区社会组织为依托,与政府、企业等共同成为基层社会治理的主体力量。
首先,中国基层社会治理正处于从街居制向社区制的转型攻坚期,有效纾解与理顺基层社会治理的复杂局面,除需要政府通过顶层制度设计厘清基层政府与居委会之间的边界、构建新型政社关系外,更需要政府通过行政的、经济的手段积极培育社区社会组织,并发挥其功能,使其成为创新基层社会治理的有力支撑。
其次,我国基层社会治理面临两大困境,即“行政化困境”与“共同体困境”。如何破解基层社会治理困境、找到基层社会治理新突破点和生长点,使社区既能承载起基层社会治理的职能,又能担负起基层地域社会共同体发育的使命,就成为当前我国基层社会治理亟待解决的一个重要问题。当前中国基层社会治理的重心是促进基层社会有机体的发育,社区社会组织的成长与发展壮大是实现城市基层合作治理的基础性社会条件。从理论层面来说,通过社区社会组织的培育实现社区层面的自组织化,对于实现社区多元合作共治格局、促进从街居制向社区制的基层治理结构转型具有重要理论蕴意。
社区社会组织促基层治理结构转变
所谓“行政化困境”,主要是指居委会作为居民自治组织却承担着大量的行政性职能,存在角色错位的问题。社区行政色彩强、缺乏有效社会培育,是我国基层治理转型的重要原因。
有学者认为,当前中国基层社会结构是“行政性”与“自治性”互嵌的“重层结构”,其呈现出的特点是“政府与民间自治力量之间不同程度的协作、妥协、合作,使得基层社会的运作兼具行政性与自治性,从而衍生出一种双重性质及兼容式的运作方式”。而且,这两种力量之间的交互作用并非均匀式地平衡分布,造成社区运作难以形成一种协调、均衡、稳定的状态。当前我国社区自组织力量偏弱,横向的社会协调与合作关系还没有形成制度化的机制,从而使得基层社会治理中出现“横向机制的制度性缺位以及纵、横机制间的结构性断裂”。
社区社会组织作为基层社会治理场域中的一种增量要素,代表了横向的社会联接,有利于促进组织成员间互惠、信任与参与网络的形成,增进社区社会资本的积累;并且其作为社会化自治力量,可以将社区居民彼此间具有共同利益的诉求表达集结成集体意愿,再通过组织渠道,把居民的公共意愿有序输送到政府相关部门,为政府决策提供重要资讯。
社区社会组织以自下而上的组织化方式,形塑着基层国家与社会之间的关系,有助于实现基层政府行政管理与社区自治管理的良性互动,推动基层治理由纵向科层制结构向纵横交织的网络结构转变,实现基层治理从街居制向社区制转型。
社区社会组织增加社区归属感
所谓“共同体困境”,是指社区作为地域生活共同体,居民参与及与此相关的社区归属感和认同感是应有之义,但现实中居民归属感不强、缺乏参与积极性。
社区作为社会生活共同体,其内在的运行逻辑应是在政府指导下,居民自己组织起来实现自我管理、自我服务。但在中国现实的社区建设中,社区更多地承担与履行基层行政管理与社会控制的职能,缺少作为公共生活空间的发育。城市基层社会的组织化程度较低,尚不足以使社区成为真正意义上的基层治理承载体与地域社会共同体,既不能承担基层政府的各项公共管理与服务职能,也不能促进城市基层社会空间的再组织化及居民间的互动与居民归属感、认同感的形成。
通过社区建设与社区营造,大力培育社会组织特别是社区社会组织,构建具有一定自主性的“自组织社会空间”,从而在一定程度上形成能“自主”与“自为”的社会自我支持系统。随着社会组织特别是公益性、倡导性社区社会组织数量不断增加,社区内部自生的社会力量将在社区占据重要地位,从而形成社区基于内生力量的自治管理的协调规范与社会秩序,实现社区公共生活的有序化,使社区回归“共同体”的本质属性,在社区高度组织化的基础上实现基层社会的有机整合,建立起国家、市场与社会间的良性互动与基层社会秩序。
(作者单位:青岛大学政治与公共管理学院)
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