[十七届五中全会]“十二五”改革大考：难在哪里

　　10月15日至18日，中国共产党第十七届中央委员会第五届全体会议将在北京召开，会议的核心议题就是研究关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议。按照执政党对于中国未来的规划蓝图，“十二五”时期将是全面建设小康社会的关键时期。执政党力图通过“十二五”规划为这一蓝图的实现“打下具有决定性意义的基础”。

　　一个众所周知的事实是，“转变经济发展方式”将成为“十二五”规划的主要内容。中共十七大正式提出“转变经济发展方式”。在成功应对全球性的金融危机之后，中央政府更认识到：“国际金融危机对我国经济的冲击，表面上是对经济增长速度的冲击，实质上是对经济发展方式的冲击。”

　　而尚需要继续观察的是，“十二五”规划将通过哪些措施加快经济发展方式的转变?从中共中央总书记胡锦涛在年初省部级干部落实科学发展观研讨班上所概括的8个重点工作来看，其中很多子命题的提出多有时日，比如自主创新、“走出去”、生态文明、社会建设等等。有成功的经验，也有教训，更有迟迟难以突破的“体制性障碍”。

　　保增长相对容易，因为有30年改革开放积累起来的一整套围绕经济增长的体制机制;转变经济发展方式相对困难，因为可用的现成的办法不如前者充足，有些重要的方面还要改革前者那套体制机制。比如以前国有经济一统天下的时候，放开一点边缘地带，就会极大增进经济福利，收获改革红利;而今天打破国企的垄断，虽说亦可以增进民众福利，却因为触及既得利益而难以推进。

　　转变经济发展方式的工作中，也要区分相对容易和相对困难的两个方面。比如调整地区经济结构，客观的经济发展条件倒逼到了一定程度，发达地区的产业专业就有内在的动力，经济落后地区的承接也是很自然的结果，但会不会产业转移了，污染也转移了?显然这与生态文明建设的方向并不相符。再比如，城镇化被认为是最大的内需，具有最雄厚的内需潜力，但城镇化会不会最后只变成是大兴土木建设，而上世纪80年代以后出生的农民工主体的身份转换工作进展缓慢?如果城乡土地市场的改革和户籍改革不同时推进，城镇化的内需潜力只会体现在投资性内需而不是消费性的内需。

　　和最近几次的五年计划一样，“十二五”规划最需要避免的后果是：在急切的经济环境条件变化的压力下，有些相对容易的会如期实现，而相对困难但是更重要的目标却难以实现。若如此，“十二五”规划的“决定性意义”就会打折扣。

　　包容性增长

　　9月16日，国家主席胡锦涛在北京人民大会堂出席第五届亚太经合组织人力资源开发部长级会议开幕式，在胡锦涛的致词中，有一个新鲜的概念引起了大家的关注，即“包容性增长”(inclusive growth)。

　　这个新鲜词汇引起关注，显然与正在热议中的“十二五”规划有关系，如果这个词汇进入执政党“十二五”规划建议草案中，也并非不可能。

　　按照胡锦涛在致词中的表述，实现包容性增长，“根本目的是让经济全球化和经济发展成果惠及所有国家和地区、惠及所有人群，在可持续发展中实现经济社会协调发展。”简而言之，包容性增长的理念说明，追求经济增长速度固然仍很重要，但片面追求经济增长速度已经不合时宜。用胡锦涛的话说：“实现包容性增长，切实解决经济发展中出现的社会问题，为推进贸易和投资自由化、实现经济长远发展奠定坚实社会基础，这是亚太经合组织各成员需要共同研究和着力解决的重大课题。”

　　也就是说，长时期的片面追求经济增长速度已经积累了诸多社会问题，而经济增长本身却面临着日益严峻的社会基础短板的制约。人们所熟知的一个例子是，要增强消费这驾马车对于中国经济的拉动力，就需要降低居民审慎储蓄的动机，而这就需要进一步加强社会保障体系的投入和建设。

　　包容性增长的核心是共享经济增长成果。因为，片面追求经济增长的社会后果主要就是体现在公平正义的缺失。比如说，低成本劳动力优势，以前人们可以接受，但现在越来越不能接受，是因为片面追求经济增长的模式已经极大拉高了人们的“再生产”成本，此时的低成本劳动力优势就变成变相的“掠夺”。中国的通货通胀之所以特别有破坏力，中央政府对于通货膨胀特别警惕(温家宝总理曾经把物价问题总结为两个可以危及社会稳定以致政权巩固的问题之一，另一个是贪污腐败问题)，部分原因也在于它对一部分基本没有谈判能力的群体的打击将是致命的。

　　片面追求经济增长带来的问题可能社会化，也可能政治化。现在主要还是体现在社会化方面。社会化主要体现在社会问题和社会矛盾的积累上。比如部分群体对于前途的信心动摇，此起彼伏的环境维权事件等等。《人民日报》最近一段时间对中产的不安全感、预防阶层固化等社会问题进行了详细报道。这些社会问题不是简单依赖过去习惯的经济增长就可以解决的。现在人们常常简单地将诸多社会问题归结为社会心理问题或者是维稳问题，这样的情况当然有，但核心问题还是共享发展成果不够带来的。如果不能实现包容性增长，那么片面追求经济增长速度所带来的社会问题更将日益积累，经济增长本身的成果也可能丧失掉。

　　现在就像是转变经济发展方式和经济增长的一场赛跑。中国不能不维持一定的经济增长速度，发展阶段也决定了这一点的可能性，但又必须防止其带来的社会问题和社会矛盾进一步恶化，不能得到及时化解。

　　改革难在哪里

　　转变经济发展方式的根本出路还是在改革。经过前几年对于改革本身的总结，如今的改革也理应再出发。改革最难的地方就在于利益调整，因为“利益比几何公理还顽强”。正如温家宝总理说的：“当前我国经济社会各个领域的改革都已进入攻坚阶段，引发利益冲突的风险增大。”

　　真正的改革从来都是以利益调整为核心。历史上改革的失败核心原因之一就是改革被利益打败。但对于“利益调整”本身需要明确其含义。回顾改革开放的历史，包产到户的改革之难更多的在于意识形态方面，后来国有企业改革，改变的是部分工人阶级的现实利益。但今天的改革，更多的是要触动资本的利益。所谓“引发利益冲突的风险”主要不是改革中政府和民众的利益冲突，而是改革者和被改革的强势力量的利益冲突(其背后当然是强势力量和国民普遍福利之间的利益冲突)。

　　其中的关键之一又是中央和地方的关系问题。转变经济发展方式是政府要力推的改革使命，从现在的诸多举措看，无论是环保、依法行政、改善民生，还是修改拆迁条例、制定工资协商条例等方面，都要求地方政府去落实和执行。改革进程的难度是可想而知的。

　　一个值得深思的问题是，为什么改革开放30余年之后，在“十二五”规划的讨论中，舆论仍普遍关注“从国富到民富”的问题?其原因除了不受节制的资本之外，重要的原因恐怕是在于地方政府对于民众和社会的财富的汲取是否过度。上世纪80年代，“藏富于民”和“藏富于地方”还是良性关系，如今这种关系已发生了改变。

　　总体而言，“十二五”期间，中央政府会推出更多普惠性的公共产品。这样的公共产品，不是狭义上的民生的概念，公平竞争、依法行政等这些方面同样是普惠性的公共产品。而如何让地方政府有动力去落实和执行，就是一个重大考验。

　　比如，温家宝总理在谈到依法行政时就强调：“现在，有的地方和部门出台的一些规章制度和政策性文件，违法增设许可项目、处罚种类和强制措施，违法规定地区封锁和部门垄断条件，违背市场经济的基本原则，损害了国家法制的统一性和权威性，损害了人民群众的合法权益，严重影响了党和政府的形象。今后，各级行政机关要严格遵守宪法和立法的规定，按照法定权限及程序立法和出台规范性文件，加强合法性审查，做到下位法与上位法不予盾、不抵触，政策之间‘不打架’。”而要做到这一点，可能比让地方政府多增加一些教育、社保等方面的投入更加困难。

　　动力

　　就在人们热议“十二五”规划过程中，有论者表达了对于转变经济发展方式的动力在减弱的担忧，其表现就是，尽管年初开始，中央领导人一再强调转变经济结构的必要性和紧迫性，但政府部门对平滑短期增长速度的关注大大超出了推进结构改革和经济转型，一些重要的结构改革进展缓慢，甚至经济增长方式的转型也被理解为狭义的产业升级。

　　其实，回顾一下改革开放的历史就可以发现，所谓改革或者转型，动力之一是来自民间力量的推动，动力之二是客观的经济条件已经发生重大变化，动力之三是政府主导。后两者往往是起决定作用的。为什么经济增长方式的转型会被理解为狭义的产业升级，因为发达地区的产业在客观上碰到了各种壁垒(外贸形势的变化、土地资源的稀缺、劳动力的不足等等)，已经不能不进行升级。

　　因此，如果不是拘泥于理念和价值观本身，那么不能不承认：现在的转变，能够比较顺利推进的势必是那些客观经济条件已经发生重大变化的领域。有些地方政府为什么对于城镇化如此热衷?重要原因就是可以利用城镇化来取得日益稀缺的土地资源。同样道理，城乡土地市场的结构性改革何时可以取得突破?最大的可能就是在地方政府的土地财政开始衰竭之际。因为，只有在衰竭之际，相关的利益障碍才会最小，改革的阻力也会最小。

　　为了转变经济发展方式，人们普遍期望能够改变对于官员的考核方式。但难题在于，无论怎样改变考核方式，最能够方便衡量的仍然是数字化的东西。极端地说，如果非要将一些很难数字化考量的方面进行考核，那么很多官员照旧会给出一堆数字。并且，一个发达地区的官员建造1万套廉租房和一个落后地区的官员建造2000套廉租房，哪个成绩更大?这些都是很难评价的。

　　重要的还是即时抓住转型动力的机遇。尤其是，改革者应该敏锐捕捉有利于转型的动力因素，如利用金融危机推进经济发展方式一样，下定决心进行改革。当民工荒来临的时候，就应当下决心推进工资集体协商;当学历贬值，人口拐点出现的时候，就应当下决心把教育家办学落到实处;当大城市土地财政日益衰竭的时候，就应当下决心推进税制改革，让地方政府有钱去办好事;当人们对于国有企业垄断不满的时候，就应当下决心减少服务业和一些垄断行业对民营企业的壁垒。如此等等。

　　如果任由这些有利的动力因素流失而裹足不前，那么再好的规划最后也会成为“半拉子工程”。从这个意义上说，未来的5年是转变经济发展方式的5年，更是体制改革攻坚的5年。        

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