张英洪：北京市撤村建居调查与思考

　　 二是建议停止实行征地农转非政策。新的户口制度实行后，就不应该再实行农转非政策了。但时至今日，各地仍然依据148号令执行征地农转非政策，这说明新的户口改革政策还没有落地，有关部门没有及时修改旧的政策制度，造成了政策矛盾、政策打架、政策滞后等问题。有关部门必须加快修改有关与国务院和市政府户口改革政策不一致的旧规定，确保户籍制度改革政策落地，让广大农民享受到户籍制度改革的成果。建议全面停止实行已完全不合时宜、不合政策、不受欢迎的征地农转非政策，在撤村条件中取消农转非的规定。

　　 （四）深化集体产权制度改革，强化集体经济组织建设

　　 因城市化快速发展提出的挑战，北京市自20世纪90年代初就开展了农村集体经济产权制度改革，至今已完成约98%的村级集体产权制度改革任务，总体上走在全国前列。[5]但仍然有部分村没有开展集体经济产权制度改革，绝大多数乡镇没有启动集体经济产权制度改革，已经开展集体经济产权制度改革的村也存在需要继续深化改革的问题，比如有的已开展集体经济产权制度改革的村，只是完成了清产核资、确定了成员身份、明确了资产份额，但并没有实行股份合作制。在集体资产处置上也存在一些问题，有的村集体资产处置不合理，有的村债权债务纠纷难以解决；有的村完成集体经济组织产权制度改革后没有建立健全完善的集体经济组织，有的集体经济组织没有建立健全法人治理结构，有的没有开展正常化、规范化、程序化的经营管理，等等。

　　 1999年12月27日北京市政府办公厅颁布《北京市撤制村队集体资产处置办法》（京政办〔1999〕92号），对撤制村队集体资产的处置分两种情况进行：一是对集体资产数额较大的撤制村队，要进行股份合作制改造，发展股份合作经济。二是对集体资产数额较小，或者没有发展股份合作制经济的村队，其集体资产处置原则是将固定资产折价款、历年公积金、占地补偿费，交村或镇集体经济组织管理，待村或镇集体经济组织撤制时再处理；将青苗补偿费、地上附着物补偿费，公益金、福利基金和低值易耗品、库存物资、畜禽的折款以及国库券等，兑现给集体经济组织成员。

　　 我们认为，对于撤制村，一是在总体上要坚持“撤村不撤社”的原则，加强集体经济组织建设，健全法人治理结构，拓展和完善集体经济组织服务功能，维护和发展村民的集体收益分配权。二是对于个别情况特殊而不具备发展股份合作制经济条件的村，可以在撤村的同时，撤销村集体经济组织，按照有关民主程序，可以将全部集体资产兑现给集体经济组织成员。

　　 （五）尽快修订148号令，彻底改变“逢征必保”政策体系

　　 《北京市建设征地补偿安置办法》建立了“逢征必保”的政策。依此规定，有关部门制定了《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等政策文件。这个“逢征必保”政策的本意是将撤村建居的村民纳入城镇社会保障体系，但在实际运作中，转居村民加入城镇社会体系需一次性趸缴巨额的社会保障等费用，这个政策完全按照城镇社会保障制度的设计要求农村村民一次性缴纳社会保险费用，而忽视农村社会保障的特殊性和农民的贡献性。这个因转居参保而必须趸缴巨额社会保障等费用的政策做法已遭到村干部和村民群众的普遍质疑。事实上，农民作为公民，不管其土地是否被征收或征用，都应平等享有宪法赋予的平等的社会保障权利。近些年来，国家和北京市都建立了城乡统一的社会保障制度。

　　 为此，我们建议：一是尽快全面修订或废止《北京市建设征地补偿安置办法》。该办法是在传统的城乡二元体制尚未破除的情况下制定的，其中的一些规定带有明显的城乡二元思维和特征。随着新的《土地管理法》实施，北京市也应当重新制定《土地管理法》的实施条例或办法，新制定的条例或办法应当作为地方性法规由市人大常委会制定。

　　 二是废止《北京市建设征地补偿安置办法》以及《北京市整建制农转居人员参加社会保险试行办法》《关于征地超转人员生活和医疗补助若干规定》等围绕“逢征必保”建立的系列社会保障政策。一方面，这种征地社保政策没有正视几十年来农民对国家的重大贡献，没有体现以城带乡、以工哺农的政策导向，反而将本应由政府承担为农民建立社会保障的历史欠债的责任全部推卸给村集体和农民承担。我们建议应当明确国家、集体、农民在社会保障上的各自职责和承担比例，并且应当向有利于农民的方向上倾斜。另一方面，近些年来，北京市已经建立了城乡居民统一的社会保障制度，通过征地为农民建立社会保障的政策已经过时。比如，2009年1月1日起施行的《北京市城乡居民养老保险办法》（京政发〔2008〕49号）对城乡居民的基本养老保险进行了整合与统一。自2018年1月1日实施的《北京市城乡居民基本医疗保险办法》（京政办〔2017〕29号），对城乡居民的基本医疗保险进行了统一，实现了城乡居民基本医疗保险制度的城乡一体化。该办法实施后，《北京市人民政府关于印发北京市城镇居民基本医疗保险办法的通知》（京政发〔2010〕38号）和《北京市人民政府办公厅转发市政府体改办等部门关于建立新型农村合作医疗制度实施意见的通知》（京政办发〔2003〕31号）已同时废止。

　　 三是政府应当承担补齐农村居民社保与城镇居民社保在缴费和待遇上的差距责任。目前北京市农村居民基本参加了城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险，撤村建居不必再根据148号执行“征地必保”政策。一方面，撤村建居的村民可以选择参加既有的城乡居民基本医疗保险和基本养老保险，有关部门不必作强制性规定。另一方面，撤村建居后如果村民参保缴费标准低于城镇居民缴费标准，应当由政府、村集体、村民按一定比例缴纳相关差额费用，改变由村集体缴纳巨额社保费用的政策，强化政府的社保责任。建议市区两级政府从土地出让收入、村集体从土地补偿费中支付需补齐的社保费用，同时逐步提高撤村居民的社会保险待遇水平。

　　 （六）强化政府公共职责，协同推进撤村与建居工作

　　 撤村与建居是城市化进程中基层社区实现结构转型的前后相扣的两个重要环节，应当统筹推进撤村与建居工作。

　　 一是有的撤制村因人口较多、就地上楼，可以单独建立居委会；有的村因人口较少，实行了异地上楼居住，与其他数个撤迁村共同组建新的居委会。新建的居委会要加强统筹规划，进行合理布局。特别要重视提高拆迁上楼村的房屋建筑质量，改善新建社区的宜居环境。

　　 二是在建立新的居委会中，要进一步凸显政府的公共管理和公共服务职责，将新建居委会的公共管理和公共服务费用纳入财政预算，全面改变一些地方仍由村集体经济组织承担新建立的居委会公共管理和服务成本的现象。

　　 三是对于一些因撤村但没有撤社的农村集体经济组织，事实上也转身为城镇集体经济组织，其所属街道应建立指导集体经济组织相关工作的机构，确保撤村后的集体经济组织能够规范健康发展。要高度重视撤村后的新居民的就业问题，应当将撤村后的新居民纳入城镇就业保障体系。

　　 参考文献：

　　 [1] 北京市农研中心课题组.首都乡村发展基本情况分析[J] .北京人大，2018（9）：22-25.

　　 [2] 张英洪，刘雯.征地拆迁、整建制转居与农民财产权——基于北京市大兴区北程庄村的调查与思考[J].北京农业职业学院学报，2019，33(02):34-40.

　　 [3] 张英洪，王丽红.撤村建居、农民财产权与新型集体经济——基于北京市丰台区卢沟桥乡三路居村的调查与思考[J].北京农业职业学院学报，2019，33(06)：25-33.

　　 [4]张英洪，从北京村庄分化实际谋划振兴[N]，农民日报，2018－06－09（003）.

　　 [5]陈水乡，黄中廷.北京市农村集体经济产权制度改革历程（1992－2013）[M].北京:中国农业出版社，2015.

2019年12月22日初稿，

2019年12月25日修改

　　 参与调研的人员有：杨宝山、甘国再、唐晓明、王钊、杜婷、康岳魏，原载《北京农业职业学院学报》2020年第4期。

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