张英洪：北京市撤村建居调查与思考

　　 （二）推进撤村建居是分类实施乡村振兴的必然要求。由于城市化带来的巨大冲击，传统定型的乡村发生了明显的分化。实施乡村振兴战略，必须针对不同村庄的类型，实施不同的公共政策。[4]对于城市规划区和城乡结合部地区已经拆迁上楼的三无村或者城市化村庄，不应采取普通村庄的乡村振兴政策模式，而必须提高实施乡村振兴战略的精准性，实事求是地推进撤村建居进程，实现其完全的城市化转型。但由于撤村建居工作的严重滞后，致使有关部门仍然按照普通村庄的定位进行新农村建设的投入和美丽乡村整治行动，造成了公共产品投入的扭曲和财政资金的巨大浪费。

　　 （三）推进撤村建居是促进城乡基层善治的重大举措。农村社区与城市社区具有不同的要素秉赋、产业结构、空间形态和现实需求，针对城乡社区的不同问题，只有把准脉、开对处方，才能对症下药。由于一些已符合撤村建居条件的村没有相应地撤销村委会建制，致使这些虽已经城市化的空壳村却仍然在执行农村的相关政策。比如，有的村已经实行了整建制转居，村民身份已经转变为城镇居民身份，但却按《村民委员会组织法》的规定开展村委会换届选举；有的空壳村则长期没有开展村委会的选举。有的空壳村反映，根据农村有关管理要求，他们每年收到上级拨付的用于保障村委会正常运转的数十万元经费，但由于村委会事实上已经基本停止运行，因而没法做到专款专用，为完成任务只好每年重复装修已废弃不用的原村委会办公楼。诸如此类问题，完全是城乡基层治理扭曲变形的重要表现，也是官僚主义引发形式主义、形式主义助长官僚主义的重要表现。名不正则言不顺，言不顺则事不成。只有实事求是、与时俱进地推进撤村建居工作，为符合撤村条件的空壳村“摘帽”、为具备建居条件的城市社区“戴帽”，才能提高北京市城乡基层治理现代化水平，真正实现首都城乡基层善治的目标。

四、思考和建议

　　 撤村建居是一项综合性、全局性、系统性的重大改革工程，也是一项惠及广大村民群众的民生工程，牵一毛而动全身，涉及方方面面，既需要加强统一领导，统筹协调，集中发力；也需要全面深化改革，转变思想观念，加强制度建设。具体来说，我们提出如下几个方面的政策建议：

　　 （一）加强市级层面顶层设计，制定撤村建居统一政策

　　 自从城市化启动以来，就存在撤村建居的客观需要。但长期以来，对于城市化发展导致撤村建居这一重大改革议程和实践工作，却一直缺乏市级层面的顶层设计，既无全市撤村建居工作的指导意见，也无撤村建居方面的地方性法规。这就造成各地在撤村建居工作上缺乏统一规范，也不利于撤村建居工作的常态化开展，由此积累了不少矛盾，产生了各种应当撤村却没有撤村的空壳村、应当理顺而没有理顺的村居混杂村等现象。

　　 一是建议尽快制定全市撤村建居指导意见或全市撤村指导意见，明确撤村的指导思想、基本原则、撤村条件和程序、工作要求等，还可制定全市撤村建居地方性法规，将撤村建居工作全面纳入规范化、制度化轨道。

　　 二是由于撤村建居工作跨越城乡两方面，贯穿市、区、乡镇（街道）、村居四级，涉及组织、民政、农业农村、公安、财政、规划和自然资源、人力社保、税务等诸多职能部门，事关村民群众的切身利益与社会的和谐稳定，必须加强统一领导，强化统筹协调，形成工作合力。

　　 （二）适应改革发展新形势，及时优化调整撤村条件

　　 随着改革发展的不断推进，2012年市民政局、市农工委等6部门联合印发的《关于推进城乡社区自治组织全覆盖的指导意见》（京民基发〔2012〕108号）确定撤销村委会建制的四个条件有的已发生了重大变化，需要与时俱进地进行调整与完善。

　　 一是关于村民全部转为居民问题。一方面，这是规定行政村整建制农转居（农转非）的情况才能撤村，但在现实中还有不少村存在绝大部分村民已经转非，却有极少数村民因种种原因没有转非，按此条件则不能撤村。另一方面，在城乡二元户籍制度尚未改革的情况下将之作为撤村的必备条件是合适的，但在已经改革城乡二元户籍制度后就不符合政策了。2014年7月国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》以及2016年9月北京市政府发布《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》都明确规定取消农业户口和非农业户口的划分，统一登记为居民户口。就是说城乡居民已经没有农业户口和非农业户口的区分，都是居民户口，不再存在“农转非”的问题了（当然也不存在非转农的问题）。

　　 二是关于村集体土地被征占的问题。一方面，由于各种原因，有的村土地并没有全部征占，而留下一些边边角角的零星土地没有被征占；有的村因政府推行平原造林政策，土地被租用种树，但并没有改变土地集体所有制。这些情况都导致这些村不符合撤村条件。另一方面，将于2020年1月1日施行的新修改的《土地管理法》对征地制度进行了重大改革，该法改变了过去农村土地必须经过征收为国有才能进入市场的规定，允许农村集体经营性建设用地在符合规划等条件下可以通过出让、出租等方式进入市场。就是说有已城市化的村并不需要土地被全部或部分征收后才能撤村。

　　 三是关于集体资产处置完毕以及成立新的集体经济组织问题。有的村因复杂的历史原因，存在少量集体资产没法处置，有的债权债务一时难以清理；有的村人口稀少，集体资产数额不多，没有条件或没有必要成立新的集体经济组织。

　　 四是关于转居村民全部纳入城镇社会保障体系问题。这个条件是与土地被全部征占、村民整建制转非条件相统一的，但正如上文所指出那样，因种种原因总有一些村的土地没有全部被征占，还有一些村的村民没有全部转非，这就导致相关的村民难以全部纳入城镇社会保障体系。

　　 根据这次调查的情况，我们认为可以将撤村条件区分为前置条件和后置条件，撤村的前置条件是指撤村前就已具备或满足撤村的前提条件。撤村的前置条件应该是：在城镇规划范围内，农村土地大部分已经被征收或征用，村民大部分已经拆迁上楼居住，村内产业已经非农化。就是说，在城市化进程中，城市周边和城乡结合部地区的村庄形态已经城市化、村民生产方式和生活方式已经城市化，这就具备了撤村的前置条件。至于其他因行政区划调整而撤并村庄的问题可以另行讨论。

　　 撤村的后置条件是指拟启动撤村工作后应当遵守和承诺保障的必要条件。撤村的后置条件：一是完成集体经济产权制度改革，集体资产得到妥善处置，建立新的集体经济组织。二是根据村民拆迁上楼等居住地的变化情况，有关部门应当及时更改户口登记的相关内容。三是实行城乡社会保障制度并轨，补齐原农村居民与城镇居民在社会保障待遇上的差距。四是按照《村民委员会组织法》的规定，履行撤村的民主和法律程序。五是妥善处理撤村建居中干部群众普遍关心的民生问题，使撤制村民有更多的获得感。

　　 （三）确保户改政策落地，全面停止实行征地农转非

　　 一是148号令的有关规定已经严重滞后，应当废止。2004年7月1日施行的《北京市建设征地补偿安置办法》（市政府令第148号）（俗称148号令）确立了“逢征必转”的原则，该办法第19条规定：“征用农民集体所有土地的，相应的农村村民应当同时转为非农业户口。应当转为非农业户口的农村村民数量，按照被征用的土地数量除以征地前被征地农村集体经济组织或者该村人均土地数量计算。应当转为非农业户口的农村村民人口年龄结构应当与该农村集体经济组织的人口年龄结构一致。”这个征地农转非（农转居）的规定在城乡二元户籍制度没有改变的情况下有其合理性和必要性。但是10年后的2014年7月24日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号）第9条规定：“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分和由此衍生的蓝印户口等户口类型，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”2016年9月8日北京市人民政府印发《关于进一步推进户籍制度改革的实施意见》（京政发〔2016〕43号）第7条规定：“建立城乡统一的户口登记制度。取消农业户口与非农业户口性质区分，统一登记为居民户口，体现户籍制度的人口登记管理功能。建立与统一城乡户口登记制度相适应的教育、卫生计生、就业、社保、住房、土地及人口统计制度。”148号令中的“逢征必转”与上述户籍制度改革政策已完全不相适应。

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