社会治理如何走向精细化：理念创新 治理重心下沉

图为厦门海沧区兴旺社区一角。吕明　摄

　　◆提高精细化水平构建全民共建共享社会治理新格局
 

　　◆政府兼顾各阶层各群体利益源头减少社会矛盾诱因
 

　　◆完善法律制度解决好“法要治民更要治官治权”问题
 

　　□　本报记者 董凡超

　　□　本报见习记者 刘欣
 

　　近日，习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上发表重要讲话强调，提高防控能力着力防范化解重大风险，保持经济持续健康发展社会大局稳定。
 

　　改革开放40年来，我国实现了保持经济高速增长的奇迹。与此同时，社会治安环境持续保持稳定，同样是一个奇迹。“成绩斐然，缘自社会治理理念的持续创新。”多位学术专家在接受《法制日报》记者采访时表达出共同的观点。
 

　　目前，经济发展需要从粗放型增长转向集约型增长，社会治理也需要从粗放型管理转向精细化治理。如何完成这一转向的平稳推进，受访专家从各自专业角度进行了深入分析。
 

　　治理重心下沉
 

　　社会安定有序，人民安居乐业，我国是世界上最安全的国家之一成为越来越多人的共识。
 

　　上海是国家首批沿海开放城市，是全球人口规模和面积最大的国际化大都市之一。长宁区位于上海中心城区西部，是上海连接长江三角洲的“桥头堡”。
 

　　长宁区通过注重协同参与，推动重心下移，实现社区事务受理服务中心全覆盖，为社区居民提供涉及公安、民政、人社、卫生计生等11个大类170项服务事项。各受理中心均做到“三一两全”，即“一窗受理、一网协同、一次办成，全市通办、全年无休”，切实将社区事务受理服务中心建成群众家门口的“政务便利店”。而这，仅是近年来各级党委、政府持续创新治理理念，触动力量下沉的一隅景象。
 

　　2017年，党的十九大提出，打造共建共治共享的社会治理格局，加强社会治理制度建设，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。
 

　　“随着社会生产力水平提高，人民物质文化生活以及对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。发展不平衡不充分的问题凸显出来，成为满足人民美好生活需要的主要制约。”北京大学城市治理研究院副院长孙宽平对记者说。
 

　　“古往今来，政府与社会之间的关系呈现出演进变化趋势。”南京大学政府管理学院教授肖唐镖说，我们目前强调的是多元主体相互之间的平等性、回应性、透明性，权责一致、追求效能。
 

　　随着我国全面深化改革进入攻坚期和深水区，社会利益诉求呈现多元趋势，一些地方不同程度地存在社会治理重管控轻治理、重政府轻社会、重大概轻细节等问题。

　　这些问题如何解决？多位受访专家给出的方法是：不断提高社会治理精细化水平，既加强顶层设计又注重基层实践，构建全民共建共享的社会治理格局。

　　孙宽平总结自己多年的研究成果发现，当前，我国社会矛盾集中在基层，矛盾涉及的主要是改革中失利的人群和社会弱势人群，后者的反应更为强烈。

　　“建议畅通群众利益诉求表达渠道，建立完善多元化民意表达机制，优化不满甚至愤怒情绪宣泄的制度化机制，运用好重大决策社会稳定风险评估机制，健全完善信息汇集分析和矛盾排查调处机制。同时，深入群众做好政策决策前的情况了解，制定过程的反馈修正机制。”孙宽平说。

　　“从治理层次看，社会治理的重点和难点都在基层，基层社区是生产、生活、交往的主要场所，是社会矛盾、社会问题的多发地，也是各方面治理力量的所在地。”江苏警官学院治安管理系副教授高新分析说，部分基层地区存在社区认同感不强、自治意识偏弱，群防群治组织防控的整体性、协调性不高等问题，导致社会矛盾纠纷化解不够及时有效。而在政府参与社会治理的队伍建设方面，大量非警务活动长期过度占用本已超负荷运转的有限警力资源，加之执法外部环境不佳、执法权威性不足与执法不作为、乱作为、不严格、不公正、过度执法、粗暴执法等执法素质不高并存，个别地方对办案、管理、服务，对抓大案、破小案与控发案之间的关系认识不准、用力失衡，制约着社会治理成效的充分发挥。

　　“提高社会治理精细化水平需要充分发挥基层在社会治理中的重要作用。”高新建议，将社区及社会组织作为推进社会治理精细化的重要抓手，加强和规范基层政务平台建设，构建社会矛盾纠纷化解的长效机制，切实解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。

　　“社会矛盾一定是产生于某种形式的不公平，这种不公平主要指分配不公平。”中国政法大学法治政府研究院教授林鸿潮研究中发现，传统思维更多关注的是利益分配，其实财产、机会、资源等分配不公平也会导致社会矛盾出现。而在“风险社会”的概念体系下，风险负担的分配是否公平，亦成为维护社会稳定的现实问题。因此，政府层面也应加强对于风险负担分配引发社会矛盾的关注。

　　政府引导支持

　　每逢盛夏，重庆主城及周边城市酷热难耐，武隆区高山地区却凉爽宜人。在此时段，有一群人，他们从6月开始“迁徙”到这里旅游度假、休闲避暑，约9月又陆续返回居住地，他们形象地把自己称作“候鸟”。他们的涌入，有力促进了全区经济社会发展，同时，也给公共服务、治安管理、公共安全等带来一系列新问题。

　　为科学有序地服务和管理好来武隆旅游度假的流动人口，武隆区提出“幸福候鸟”工程建设构想，在基层社区设立旅游度假流动人口服务管理中心，引导整合村级所有服务管理资源，统筹协调做好村旅游度假流动人口服务管理工作。此举实现了旅游度假流动人口服务管理平台标准化、服务全程化、管理精细化。通过问卷调查，有98.51%的旅游度假流动人口对服务管理工作表示满意。

　　实现社会治理精细化，就是一个政府引导、全民共治，共同化解社会问题的持续过程。

　　在当前我国社会发展总体平稳向好的大背景下，也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题，主要是城乡、区域、经济社会发展不平衡，人口资源环境压力加大；就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题比较突出。

　　多位受访专家认为，随着社会治理精细化理念的提出，各级各地政府应当做好社会治理的引导者与支持者，加强对社会参与治理的引导，维护社会治理的良好秩序，坚持社会问题社会治，引导社会力量广泛参与社会治理。支持各类社会主体自我约束，自我管理，发挥市民公约、乡规民约、行业规章等社会规范在社会治理中的积极作用，形成全民共治的新格局。

　　高新说，社会治理的难点在于在保持经济持续快速发展的前提下，妥善处理人民对美好生活需求与不平衡不充分发展之间的矛盾。政府需要坚持公平优先的原则，进一步兼顾社会各阶层各群体各方面的利益关系，实现不同群体利益的兼顾和平衡，以期在更大范围和更广领域实现社会公平，使更多阶层群体享受到深化改革带来的红利，让困难群体从完善社会治理的实践中提升获得感幸福感安全感，从而在源头上减少引发社会矛盾、影响和谐稳定的消极诱因。

　　“政府要树立以人民为中心的发展理念，要相信群众，依靠群众，要坚持民主、协商、讨论、说服、教育的群众工作方法理念，在强化政治责任的同时，改进工作作风，提高工作能力。”孙宽平说，要特别注重发挥群众参与和社会组织的协同作用。涉及群众切身利益的决策，政府要充分听取群众意见，通过各种方式，在各个层级、各个方面同群众进行协商。要完善基层组织联系群众制度，加强议事协商，保证人民依法管理好自己的事务。要真协商、不要搞过场，要普遍协商，不要选择性协商，要充分协商，不要随意协商，要注意发挥群众自主作用，也要注意发挥组织领导引导的作用。

　　着力依法善治

　　实践证明，当法治成为全社会价值追求和行为模式时，很多难题就会迎刃而解。

　　多位受访专家认为，法治是社会治理的基本手段，政府应自觉将权力纳入法治轨道，将权力关进制度的笼子，完备法律服务体系，积极搭建普法新平台，营造自觉守法、遇事找法、解决问题靠法的浓厚法治氛围。

　　在孙宽平看来，要发挥好法治在基层社会治理中的保障作用。要解决好对法治认识的准确性和全面性，保障法治思想和法治实践在基层有正确的遵循。要解决好基层权与法的关系问题，保障法治的权威公正。

　　“立法更多的是管干部不是管群众。”孙宽平说，要通过法律制度的持续完善，解决好“法要治民更要治官治权”的问题，保障基层法治的规范合法、正当合理。同时，要解决好基层依法治理中尊重司法但不限于司法技术问题，保障基层法治务实有效符合实际，平衡好基层法治与乡规民约的关系，保障法治的完整统一与基层社会通行的公序良俗有机结合。

　　“法治的根基在于人民发自内心的拥护，法治的力量在于人民出自真诚的信仰。”高新说，在建立健全法律法规的同时，普法宣传教育机制的创新优化也应得到充分重视。政法机关作为执法普法的责任人，要切实发挥应有职能，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，努力使法治成为全社会的价值共识和生活方式，使守法成为全体公民的集体自觉。

　　“人流聚集安全风险监测系统”在上海率先研发启用，LBS热力图被北京、重庆等地应用于人员密集地区的安保勤务工作，设立公安、银行、通信多部门入驻的反电信诈骗中心成为江苏、湖南应对新型犯罪的重要抓手……近年来，各地各部门推动现代科技手段与社会治安综合治理深度融合，促进社会治理智能化，有效促进了社会矛盾的源头化解。

　　与此同时，一系列社会治理长效机制和基础性制度逐步建立健全。公民身份号码、组织机构代码、不动产登记、网络实名等制度规定相继出台，行业规范、社会组织章程、村规民约、社区公约等社会自治建设成效显著，推进社会自治的重大决策社会稳定风险评估制度不断健全，社会矛盾排查预警和调处化解综合机制不断完善。大数据作为国家战略正日益成为推动国家治理体系和治理能力现代化的核心驱动力。

　　对此，高新建议，应充分运用大数据，做好综合治理的预警、预判与预应。应充分开发信息网络提供的大数据资源的深度价值，建立能够提供群体性事件预警、预判、预应措施功能的大数据分析模型，提升综合治理的质量与效率。

　　“毫无疑问，信息化的发展为社会治理提供了技术手段，但是技术发展也对社会治理提出更高要求、带来更大挑战。”孙宽平说，因此，要将强调技术手段与密切群众沟通紧密结合起来，在提升自身专业化水平的同时，把运用先进科学技术手段与动员社会力量参与治理的优良传统结合起来，推进社会治理一步一个脚印地走向精细化。