李荣娟：区域公共治理中的公民社会成长：意义

一、区域公共治理中公民社会成长的意义
　　
　　1．区域公民社会成长是区域公共治理体系赖以存在的前提。建国以来,我国的公共治理体系经历了从一元结构向二元结构再向三元结构的过渡,[1]治理体系正是在政府、市场、公民社会三元结构状态下萌生、成长的。在一元结构和二元结构早期,公民社会成长受到挤压,社会治理以政府调控为主。只有当市场与公民社会逐步发展起来以后,才有真正意义上的公共治理体系。区域公共事务的复杂性使得区域公共治理中的各级政府越来越认识到,在解决区域公共问题中要学会和其他众多的行动者分享权力、合作管理,否则就会因利害相关者的抵制而造成政策失灵。区域公共治理作为一种非体制下的合作治理的典型范式,其体系构建和完善不仅有赖于政府间的合作创新,也依赖于区域公民社会的成长。区域公民社会组织通过积极参与区域社会运动,构建区域公民网络等活动,推动区域公共问题的解决方式从统治向管理再向治理转变。

　　2．区域公民社会成长有利于实现区域公共治理价值区域化。区域公民社会是多元利益主体的集合,其成长是区域多元利益主体参与更广泛的社会生活、争取更多个人权利和其他合法权益的过程。在此过程中,由于区域社会利益分化和利益聚合速度的加快,政府很难就各利益群体的区域公共需求作出准确判断,如果没有机制调节区域公共产品的区域化价值取向,地方政府很容易从地方利益出发选择区域公共产品的供给,进而造成区域公共产品的短缺(对本地方无利的就不供给)或浪费(提供的公共产品只让本地方受益)。区域公民社会组织的地域广泛性、利益多元性以及组合的灵活性都有助于区域公民内部不同利益群体之间的利益表达、利益竞争、利益妥协和利益合作,最终形成各利益群体均可接受的社会需求,并确立与此相适应的公共产品供给方案,从而保证区域公共产品反映区域公民的社会需求,实现区域公共治理价值的区域化而非地方化。

　　3．区域公民社会成长有利于促进区域公共治理方式变革。首先,区域公民社会通过分担一定的政府管理职能,有利于实现区域公共治理方式的多样化。其次,很多区域公民社会组织如各种专业协会、科研推广机构、中介组织等都是直接的信息服务主体,增加了社会公共治理信息的沟通渠道,减少了区域公共治理中由于信息不对称所导致的治理偏差。另外,区域公民社会成长过程中,分散的个人在公民权利意识觉醒的前提下组织起来,通过公民社会组织的合法的积极的作为,要求政府组织在公共产品供给过程中提高效率、改善质量,有利于治理过程的透明化。最后,通过区域公民社会的灵活协调作用,还能够使某些跨区域问题的解决更加方便、简单,治理结果更加高效。如长三角各地汽车销售行业协会在2006年联手抵制黑车交易中的积极作用就在一定程度上弥补了当时政府有关部门制度出台的不足。

　　4．区域公民社会成长有利于推动区域公共治理资源的整合。公民社会的治理方式不同于政府机构和私人企业,前者规范的基础是雇佣关系,采用科层制治理方式,后者是契约-产权关系,采用市场治理方式；而公民社会治理是一种网络治理方式,行动者协作的基础是建立在信任、忠诚和互惠基础上的互补力量。[2]由于行动者能够识别互补的利益,这种网络治理结构更容易吸引不易通过公共权力渠道整合的分散的治理力量(如某些没有多大政治热情却热衷于社会公益事业的个人),从而将零星的、散落的却又是满怀愿望和充满活力的社会个体整合为目标明确、行动一致的治理主体。公民社会组织在社会公共治理资源特别是专业的、特定类别的治理资源方面的整合能力是十分强大的。公民社会组织一般都有自己的服务特长,作为自愿的聚合体,其中的社会工作人员也是相应的专业人员,作为综合管理机构的政府在某些特定类别的治理资源整合方面也有许多不及公民社会组织之处。特别是当公共事务越过行政区范畴,行政区政府在跨区域资源的调动中能量有限时,“依靠道义力量征集物质和人力资源”[3]的公民社会将在区域公共治理资源整合中发挥独特的作用。

　　
　　二、区域公民社会成长中的问题
　　
　　有关调查表明,最不利于民间组织发展的问题依次是:缺乏资金、场地；管理体制太严格、太混乱,限制过多；对社会团体的定位不清,法律地位不明确,相关立法不健全。[4]目前中国民间组织面临的主要问题是:缺乏资金、活动场所和办公设备,政府支持力度不够,缺乏人才,缺乏信息交流与培训机会,相关法律、法规不健全,组织内部管理不规范,政府行政干扰太大等。[5]在这些普遍性问题中,区域公民社会成长中的现实问题主要集中在三个方面。

　　1．公民社会组织的跨地域融合不够。由于有关政策对行业协会等公民社会组织在属地和管理部门上的限制等,我国的公民社会更多地表现为以行政区行政为依托的一种“行政区社会”,公民社会的组织跨地域合作不够,其组织融合受现行行政管理体制的约束很大。

　　以行业协会为例,构建区域性的行业协会将面临两方面的障碍:首先,根据民政部有关规定,凡跨行政区域的行业协会一律为全国性行业协会,但全国范围内不能有两个相同的行业协会；其次,有关规定明确指出,中国的一切行业协会必须要有相应的主管单位,而跨地区行业协会既不能找所在地区的政府部门作为监管,也不适合找中央部委为自己的主管部门。[6]尽管在《国务院办公厅关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》(国办发[2007] 36号文)中指出“在具有产业、产品和市场优势的经济发达地区和城市,可以将地方性的行业协会依法重组或改造为区域性的行业协会”。但事实上,目前的区域性行业协会建立仍在探索之中,区域公民社会组织的跨地域融合还基本停留在理念层面和制度层面。

　　2．公民社会组织运行机制的自主性不够。中国的公民社会是一种典型的政府主导型的公民社会,[7]运行机制的自主性较弱。从政治补充型公民组织来看,基层的城市社区和乡村行政村组织,从组织机构到权能,均有地方基层政权组织的特性,而非严格意义上的公民的自治组织,工会、青联、妇联、学联等组织依附于执政党和政府的情况较明显,与国家机关的性质类似,政治功能突出,行政化倾向明显,独立性和自治性不强。

　　从市场弥补型公民组织来看,企业主们建立商会、行业协会的主要目的一是互相沟通信息、相互控制市场价格,二是联合起来与政府部门共同协商有关发展策略。在企业主看来,由于在一些大的政策上与政府协商会更有利,愿意吸纳一定的政府官员作为“后盾”,而政府出于对非政府组织的管理和经济活动的控制,也愿意参与到某些活动中。因此,政府的意志在市场弥补型公民组织中时有体现。

　　从社会服务型公民组织和个体发展型公民组织来看,组织发展的最大障碍在于资金支持不足。因此,在代表特定的公共利益时容易受基金会和出资人的利益和理念的左右。另外,不少社会服务型和个体发展型团体及其领导完全享受相应的行政级别待遇,也削弱了其作为公民社会组织的独立自主性。

　　3．公民社会组织公共治理功能欠缺。一是区域公民社会组织的治理功能相对弱化。由于政治权力的绝对强势,最活跃的市场主体——企业管理者、民营资本家、个体创业者,为了自己的利益和生存,都不得不以某种方式和政治权力结盟,没有能力甚至没有兴趣投身于公共领域的建构。[8]目前公共治理过程中非政府组织之间合作并没有成为主流形式,各区域在信息、规划、产权、物流、人才、科技、教育等方面的协作仍多隶属于官方的区域协调组织,区域公共治理合作主体仍以政府为主。二是区域公民社会组织的治理功能异化。主要表现在三个方面。第一,政治补充型组织异化为官僚组织。其官僚化特征体现为组织结构的等级化、运行方式的行政化和组织成员的官僚化。第二,市场弥补型组织异化为市场干扰型组织。近年来频频发生“行业协会'领涨'现象”就是典型。按照法规,行业协会的主要功能是加强会员企业沟通、分析市场、预测政策、带领开展技术创新等。但一些行业为了自身利益放弃自由竞争的价格形成机制,出现了非市场因素干预价格的倾向。当市场弥补型组织不去弥补市场不灵而是联合起来制造干扰,导致市场不灵时,该公民社会组织就发生了功能异化。第三,社会服务型组织和个人发展型组织异化为营利组织。非营利性是公民社会组织形象的保证,社会服务型组织和个人发展型组织因其资金的限制,可能有很多活动不能开展,组织目标的实现也就无法保证,所以在受资金供给方控制和开展营利性活动之间,它们有选择后者的可能。在公民社会组织成立和管理还不规范的区域,有些团体或个人甚至打着服务社会的幌子利用公民社会组织从事营利性活动,牟取个人私利。当公民社会不再作为独立的第三方生长,而是依附于政治力量或市场力量甚至个人力量时,很难想像会有完善的区域公共治理体系的建立。

　　
　　三、区域公共治理中公民社会的成长路径
　　
　　1．构建区域公民社会的身份认同体系。公民身份“是个人在一个民族国家中,在特定平等水平上,具有一定普遍性权利与义务的被动及主动的成员身份。”[9]公民的身份认同就是外界和公民自身对公民的基本权利和义务的平等性认定。区域公民社会的身份认同是指在特定的区域范围内,公民的基本权利和义务所受到社会的充分认同。区域公民的身份认同和区域公民意识的增强是构建区域公民社会、推进区域公共治理机制的重要基础。

　　身份认同的前提是区域公民个体权利的平等,按照马歇尔的研究,权利是按一定的顺序发展、逐项增进的,从享受法律保护等基本公民权利的公民身份发展到享受政治权利的政治公民身份,再到享受社会权利的社会公民身份,最终实现人人拥有“充分的公民资格”的理想状态。[10]雅诺斯基则提出法律权利、政治权利、社会权利和参与权利的发展序列。[11]“区域公民”的身份认同体系构建同样离不开这些基本权利的发展,而在一个跨行政区的治理范围内,基本权利的发展不仅与公民所在的行政区划内的法律、政治、社会体系相关,而且与行政区之间法律、政治、社会体系的协调相关,因此,要构建区域公共治理机制来实现这种协调。

　　第一,通过区域立法、司法协调等,保证公民基本法律权利和政治权利的平等,增进公民的安全感,消除“本地”、“外地”的政治法律差异观和狭隘安全心理,强化构建区域公民身份认同的最基本保障；第二,通过推进区域社会政策一体化,保证区域公民在教育、社会保障、医疗服务、人才政策等诸方面的平等权利,消除区域公民基本权利的城乡差别和地域差别,消除公民社会实际存在的等级划分,调和由于政策不公带来的部分公民的优越感和自卑感的冲突,促进公民的身份认同。第三,加强区域文化的培育,尤应加强以公民文化为核心的政治文化培育,增强区域公民的身份识别意识,增强区域公民的自豪感和认同感。第四,增强公民参与公民社会组织的多种渠道,通过不同的角色定位为公民在区域公共治理中找到个体发挥作用的位置,增加区域公民的角色认同。

　　2．构建区域公民社会的权能规范体系。基恩强调,“国家和市民社会的分离必须成为充分民主的社会和政治秩序的一个永久的特征”[14]权力和能力的清晰界定是国家和公民社会分离的重要前提。因此,合理确定政府与公民社会之间的制度化关系,强化法律制度建设和管理制度创新对区域公民社会的权能规范具有重要意义。首先,要加强区域公民社会的立法建设。包括制定公民社会组织管理的“母法”,对公民社会组织的基本问题,如组织的设立、组织和活动、资产与财务管理、管理与监督、扶持与奖励、变更与终止,以及违法行为人的法律责任等,做出明确的规定；[15]完善区域公民社会组织的规制,明确区域公民社会组织的法律主体资格、规范公民社会组织跨地区合作的行为范围、监督跨区域、甚至跨国境的公民社会合作的资金流动等等；配套适合跨区域公民社会组织发展的相关政策法规。

　　其次,加强区域公民社会管理制度创新。一是加强管理体制创新。目前政府管理民间组织的基本框架是“分级登记、双重管理”的管理模式。这种管理体制程序烦琐,在很大程度上阻碍了公民社会组织的跨地区合作。“双重管理体制是否必要,不是一个技术上的问题,而是政策选择的问题。”[16]面对公民社会的迅猛发展态势,政府应该简化公民社会组织的管理方式,破除这种“双重保险”设置,改之由民政部门统一管理。如深圳市2008年对工商经济类、社会福利类、公益慈善类三大类社会组织由民政部门直接登记的创新举措在全国起到了很好的示范作用。二是加强管理理念创新。应从一味的约束向约束与激励并重转变,从约束公民社会组织向约束公民社会组织与约束政府并重转变,从强调登记控制向注重登记管理与过程管理并重转变。

　　3．构建区域公民社会的自治发展体系。区域公民社会要想成为区域公共治理中力量强大的一极,必须增强独立性和自治性,顺应区域联合的发展潮流,扩大发展空间。

　　首先,增强区域公民社会组织领导人的独立性。组织成员的志愿性是公民社会组织的前提条件,非志愿性成员的加入,特别是政府部门人员的参与可能导致组织的宗旨出现偏差,因此,必须增强区域公民组织领导人的独立性,促进骨干组成人员社会化而非官员化。其次,扩大区域公民社会组织成员的地域范围。与基层民众的强有力的联系会增加公民社会组织的独立性。“如果组织的自治和能力被扩展到大众范围或全国范围的较大网络,那么非政府组织日益扩大的组织力量不仅可以影响可持续发展和政府政策,还会影响民主进程。”[17]因此,公民社会的组织建构要突破地域界限和意识界限,实现公民社会组织的跨区域发展。第三,加强区域公民社会与国际组织的合作。在全球化背景下,区域经济发展将更加全面地融入全球化进程,区域在同外部世界建立起不断加强的政治和经济联系的同时,区域公民社会也应该在全球公民社会中寻找自己的地位。体制外的公民社会合作比体制内的政府间组织合作具有更大的灵活性,区域联合中,区域公民社会组织加强与全球公民组织的合作,不仅有利于区域公民社会汲取更多的成长能量,也是推动区域经济社会发展参与国际竞争的需要。

　　4．构建区域公民社会的功能拓展体系。第一,充分发挥公民社会在区域立法协调中的咨询和评估作用。区域公共治理中涉及大量地方性法规和规章的制定、协调以及行政契约的缔结,这些都需要有一个全面、综合考虑区域各方利益和需要的方案,可组建专门的区域性公民组织来分担这项工作。公民社会对立法和政策制定的参与不仅有利于提升法规的质量,而且能够推进区域民主价值的实现。“一方面,社会中分散的利益按照功能分化的原则组织起来,有序地参与到政策形成的过程中去；另一方面,从这种制度化参与机制中,国家权力获得了稳定的支持来源(合法性)和控制权。”[18]

　　第二,充分重视区域性行业协会的市场推动作用。目前仅靠政府间的合作机制难以从根本上消除区域经济一体化进中程如产业结构趋同、基础设施重复建设、区域环境污染、城市间恶性竞争等体制性难题。而跨区域的行业协会有利于通过自治和自律的方式规范企业,进一步协调区域内的竞争机制,倡导企业间的良性竞争,达到全区域内行业资源的优化配置；还可通过承担区域内相关标准、资格认证和质量检测方面的统一制定和执行工作,打消社会对相关公正性的顾虑。区域性行业协会实际上是在政府主导以外的区域“第二合作平台”。通过组建区域性行业协会,将区域内的企业按行业组织起来,资源共享、信息共享、优势互补、共同发展,形成市场力量的利益共同体,建立市场与政府间相对均衡的沟通和对话渠道,可以推动政府合作向纵深发展,加快区域一体化进程。区域公民社会不仅能够弥补政府和市场的功能缺陷,而且在面对市场凶险时,能够成为企业的代言人,以民间力量而非政府力量向外争取资源、维护自身利益,分担治理风险,从而在一定程度上避免“非市场即政府”的治理危机。

　　第三,充分挖掘区域公民社会在区域环境保护方面的监督作用。世界环保事业的最初推动力量来自于公众,没有公众参与就没有环境运动。政府机关要对各类民间环保组织进行专业培训,并就重要的公共政策进行专门的解释与沟通,联合他们共同开展公益行动。要想使区域环境治理收到实效,必须探索建立民间性的环境保护社团,完善地方性有关市民环境权的法律规定,加强和改进环境保护宣传教育,引导和动员市民“争当环保卫士”,形成全民参与环境保护和管理的长效机制。

　　第四,充分发挥公民社会在区域统筹发展方面的政策选择作用。在美国,在统筹区域发展方面,非官方规划组织积极活跃,纷纷进行研究并制定综合性规划,为统筹区域发展献计献策。著名的纽约区域规划协会正是这类非官方规划组织。正如美国学者朱莉.费希尔指出的,“通过加强和加深与NGO之间的联系,政治领导人们也能够获得新的资源,并且加深他们对政策选择的理解。”[19]事实上,公民社会组织在感知区域公共生活质量上有着天然的敏锐性,他们比政府组织更清楚公民想要什么样的区域统筹和区域协调结果。在治理目标的设计上,尤其是在有关公共治理的全局性、高层次、长远性问题中区域公民社会组织的导向作用发挥是极有意义的。

　　第五,充分发挥区域公民社会在区域公共治理创新中的谋略作用。近年来,随着区域联合的发展和区域公共问题的增多,涌现了大量的学术型、研究型区域公民社会组织,为区域经济一体化和区域社会发展出谋划策、贡献智慧。这些组织就区域公共治理中的法律制度创新、行政协调机制创新、市场合作机制创新以及环境、人才、社会保障等具体领域的治理机制创新等方面提出了丰富的理论设计和设想。理论是实践的先导,区域公共治理机制的创新离不开公民社会的智慧,只有鼓励区域公民社会组织积极关注区域公共治理变革,科学设想、积极争鸣,才能保证区域公共治理机制的长效常新。

　　
　　
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