郑永年、翁翠芬：为什么中国的改革动力来自地

郑永年、翁翠芬：为什么中国的改革动力来自地方？

　　一、地方和中国的改革进程

　　在中国的政治环境中，无论是改革的发动还是改革的可持续，地方的动力都非常重要。回顾1949 年以后的中国历史就可以发现，从中央地方关系中寻找改革的动力，早已经成为中国改革的定律。改革开放以来，中国社会经济的快速发展更是高度依赖于地方层面的制度创新。

　　在毛泽东时代，中国尽管被西方称为“极权主义体制”，但国家的权力结构实际上还是分散的。无论是国家建设还是体制改革，都能从中央地方关系找到突破口。“大跃进”和“文化大革命”时期，毛泽东发动了两次大规模的分权运动。中央集权体制的最主要特点就是在运作过程中权力会不断往上集中，而一旦高度集中，地方和社会的发展动力就会被扼杀。当毛泽东认为中央官僚体制成为了改革和发展的阻力时，他势必发动分权运动。动员地方力量也是毛泽东这两次分权运动的政治策略。当时，不仅省委书记能够影响中央决策，就连县委书记也是毛泽东的关注对象。和地方联盟来克服中央官僚体制的阻力是毛泽东所使用的有效方法。不管人们对分权运动如何评介，毛泽东之后的改革开放之所以成为可能，就是因为存在着巨大的地方改革和发展动力。

　　邓小平时代也经历了两次大的分权运动。第一次是改革开放早期，确切地说是在20世纪80年代。经济改革是市场化导向，理想地说就是要把经济权力从政府分权到企业。这种理想的实现不能忽视地方的作用，分权于是成为当时政府的改革策略。城市既得利益比较稳固，政府就先开始农村改革。而农村改革基本上是地方政府的事情。正是四川和安徽的成功为中国的农村改革找到了突破口。分权也是城市和工业改革的动力源泉。如果没有 “分灶吃饭”和“经济特区”等分权政策，很难想象城市改革的成功。

　　第二次并且是更大规模的从中央到地方的分权发生在邓小平南方谈话之后。20世纪80年代后期到20世纪90年代初，因为“天安门事件”和苏东共产主义阵营的解体，中国的改革出现了极大的困难，80年代初以来的改革动力似乎消失了。而“天安门事件”的发生又表明政治改革可能带来的风险。面对这个困局，邓小平又从地方找到了动力。南方谈话的政治目标就是为了在地方聚集改革力量，而南方谈话之后大规模的分权又为地方政府提供了莫大动力来进行改革和发展。当代中国真正大规模的发展和转型正是从南方谈话之后才获得巨大动力的。

　　经验告诉我们，中国的改革往往是首先从地方开始的，先在各个地方开始实践，然后通过适当的“顶层设计”，把地方经验提升成为国家政策，继而推广到全国。这些年来，地方各方面的改革试验也一直在进行，包括浙江的民营企业的发展、广东的外向型企业的转型和公民社会建设、重庆的国家动员模式、江苏的政治改革（公推直选）等等。

　　中国的地方领导人是最具有改革动力的。很多年来，地方政府官员一直是中国社会的批评对象，地方专制、腐败、黑社会化等等弥漫于各个地方政府。这些也是事实。但是，也有很多地方干部想有所作为。目前中国存在的很多地方发展模式大都来自于地方官员。从发展的角度来看，地方政府是一线政府，政府官员和社会关联度大，在强大的压力面前，他们必须要有所创新来应付或者解决问题。作为一线干部，地方官员了解社会，也并不缺乏解决问题的思路和方法。再者，地方创新也符合地方官员的利益。在后强人政治时代，政府官员之间的政治竞争已经不可避免，而确立不同的地方发展模式，就是中国式政治竞争的一个重要部分。很多地方干部必然成为未来中国的领导人，他们也在思考如何改革的问题。地方改革成功了，就可以扩展到其他地方。这对他们自己的前途也非常有利。在和平年代，改革的成功是地方干部政绩最重要的根据。

　　二、为什么地方创新是可能的

　　地方创新之所以成为可能，主要是因为改革开放以来，中国在高度集权的基础上进行政府间的分权，从而产生了一种独特的具有行为联邦制特征的中央地方关系，本文称之为“事实上的联邦制”。从宪法上看，中国不是一个联邦制国家，既没有各级政府间的分权，也没有政府不同部门间的分权。但在改革开放之后，为了促进经济增长，中央政府下放部分权力到地方，使中央地方关系越来越具有行为联邦制的特征。

　　理论上讲，在中国单一制的政治体系里，地方政府只是中央政府或者上级政府的派出机构。所有权力归于中央，地方权力是中央和上级政府赋予的，地方是执行机构，只具有操作层面的权力。但在实际操作中，中国地方政府所享有的权力，要比所有联邦制国家里的州和地方政府大得多。就地方政府的权力而言，“事实上的联邦制”介于地方自治制度和欧美国家的联邦制之间，我们可以将其理解为有限的地方自治，一种（在单一制国家中形成的）相对制度化的分权模式。在这种模式下，中央是省的上级机关，但省具有一定的自主权。中央与省级政府之间可以进行或明或暗的讨价还价，中央给予各省常设的或特许的利益，以换取各省对中央的服从。当然，这也适用于省政府和县市政府之间的关系。

　　具体地说，一个国家能被称为“事实上的联邦制”，需要满足下列条件：第一，政府体系是分层级的，如中央、省、县、乡等级。每一级政府在一定范围内都有最终决定权。第二，各级政府间的分权已经制度化，使得中央政府很难单方面将自己的意志强加于省，并改变各级政府间的权力分配。第三，省级政府在自己辖区内是经济社会事务的主要责任人，在某种程度上也是政治事务的主要责任人，具有相当的自主权。

　　中国的中央与省之间有大致明确的权力划分。外交、国防、人口控制等领域由中央掌管，省级政府基本没有发言权。地方的公安、道路建设、校舍建设等由地方政府负责，大多数经济事务也由地方来承担。许多政策由中央制定，地方执行。中央在制定政策时，经常会咨询地方政府的意见。

　　“事实上的联邦制”是政府间放权的产物。政府间经济权力和政治权力的下放作为这一制度的中心特征，促成了中国层出不穷的地方创新和高速的经济发展。同时，单一制的集权政治架构，又确保中央对地方拥有相当的控制权，能够推动由计划经济向市场经济的转型。

　　1.事实上的联邦制使高速的经济增长成为可能

　　中国的改革尽管是市场经济导向的，但至今尚没有完备的私人财产权、商业法以及独立的司法系统，而这些制度对市场经济是至关重要的。那么，高速的经济增长是怎么来的呢？一个重要的原因就是事实联邦制，即政府间经济权力的下放。

　　从 1979 年到 1990 年代中期，邓小平领导下的改革不断推进地方分权。大量经济决策权力被下放给地方政府，各主要的经济职能部门如计委、工商、税务、银行等划归同级地方政府管理，不受上级职能部门控制。税收政策也有利于地方政府，使各地政府拥有足够的财力去发展经济。

　　有论者指出：“分权直接限制了中央政府对经济的控制，引入地方政府间的竞争，限制地方政府的行为并促使它们发展地方经济。”分权排除了单个政府垄断经济的可能性。“如果各地可以自主选择政策，它们就可以比较结果，（看谁干得更好）包括那些没有率先改革的地方。”在中国市场上竞争的主体，与其说是一个个企业，不如说是一个个地方政府。中国的市场经济，是由地区间的竞争推动的。

　　市场经济对政府有两方面的要求。第一，政府要足够强大，在市场中能执行法律法规，保护经济秩序。第二，政府不能过分强大，不能强大到能在市场中任意掠夺财富。一定程度上中国政府就满足这两点要求。一方面，中央和地方政府都有足够能力贯彻法律法规。另一方面，事实联邦制对中央权威进行了必要限制，使中央政府不能任意侵占财富。在经济改革过程中，中央有意识地不让自己接受某些信息，以打消自己过度的干预行为。比如，中央政府允许地方保留预算外或非预算经费，不受中央监管，不向这些经费征税，以鼓励各地政府发展经济增加收入的积极性。

　　许多地方政府拥有的企业（如乡镇企业）比国有企业效益好。与国企不同的是，这些企业创造的收入很大程度上归地方政府，而地方政府又通过控制这些企业，增加了抵制中央的实力。为了搞好这些企业，各地方政府会在保护市场方面展开竞争，因为各种资本和资源会迅速流向那些更有利于市场成长的地区。因此，各地官员有动力去增进效率，约束对市场的不当干预，限制政府的攫取行为，减少税收和管治。

　　2.事实上的联邦制给政策创新留下空间

　　中国事实上的联邦制具有很大的弹性，政治权力的下放给政策创新留下了空间。改革开始后，中共把干部管辖权从下管两级调整为下管一级，赋予省级首长任免自己辖区内地厅级干部的人事权。这为各省独立自主地制定和实施经济发展战略创造了条件。

　　在制定政策时，高层领导人并不总是独断决策；相反，下级各部门和地区往往在上级领导的决策制定过程中有很大的发言权。各部门、地区从自己的部门利益、地区利益出发，可以与上级或其他部门进行协商、谈判和讨价还价，以期影响政策。政策最后的敲定和出台，是领导人和各下属达成共识和妥协的结果。

　　美国学者苏珊·史里克（Susan Shirk）指出，在毛泽东之后的中国，中央和各省官员之间形成了所谓的“相互问责制”（Susan Shirk, The Political Logic of Economic Reform in China ,Berkeley, CA: University of California Press, 1993.）。中央与省级官员具有显著的相互问责的特征，因为省级官员是中央委员会中人数最多的一部分。这一点对中国的经济增长很重要，它有助于中央领导人与地方官员建立联盟，共同推动经济增长。一方面，省级官员希望得到提升，中央的领袖就可以把任免作为激励机制，动员地方官员支持改革。另一方面，省级官员构成中央委员会的多数，他们的支持又是任何中央领袖所必需的。他们有实力促使中央领导推动有利于地方经济发展的政策。

　　3.集权化的政治结构确保经济转型

　　虽然有经济上和政治上的权力下放，虽然有“事实上的联邦制”，中国仍然是一个单一制国家，仍然维持着政治上的集权结构。这种结构对中国的经济发展也有正面效果。改革后的地方官员拥有很大的自主权，但他们仍然只是中央政府的代理人，中央对他们有相当的控制力，尤其是在人事的选拔和任命上。中共一直坚持“党管干部”的原则，强调党对干部任命的绝对控制。党对干部的日常管理相当集权，每一级干部的考核、任免、调动都必须由上一级党委和组织部决定和执行。人事权是中央控制地方的最后王牌，是对地方官的最根本的制约。

　　据 Olivier Blanchard 和 Andrei Shleifer 的研究，中国式的集权模式有利于成功的经济转型（Olivier Blanchard and Andrei Shleifer, “Federalism with and without Political Centralization:China versus Russia”, IMF staff paper, no. 48, 2001.）。光靠市场机制是很难解释中国从计划经济向市场经济转型的。在中国的改革过程中，中央领袖始终操控着整个转型过程，对地方官员的行为进行奖惩。中央政府有足够权威去推行自己的政策，制定游戏的规则。没有这样一个强有力的中央控制，改革分权过程中各地的地方主义倾向将会大增，而这仅靠经济和财政政策是很难制约的。

　　4.地方政府实际上拥有很大的法律权力

　　值得指出的是，“事实上的联邦制”的另一个重要特征是法治程度低和法制地方化。在大多数国家，法的权力大多由中央或者联邦政府垄断，尤其是单一制国家。地方政府只在涉及地方事务的领域具有法的权力。即使在联邦制国家，地方政府拥有更多的法律权力，但中央（联邦）法高于地方法，地方法要服从于国家法。尽管中国从理论上说属单一制国家，但地方政府拥有着实际上远较其他政治体系更大的法律权力。这主要是因为中国的司法系统，就中央和地方关系来说不是一个独立的系统，即没有和地方政权独立开来。虽然法律由中央制定，但是地方有很大的解读空间。而由于地方之间差异很大，中央也容许地方对法律的不同解读。地方政府因此可以通过不同的途径来影响法律的实施，从而使司法成为地方政府的工具。

　　三、重新集权与事实上的联邦制的现状

　　“事实上的联邦制”为中国的经济发展作出了巨大的贡献，但也带来了很多问题。富裕的省因为经济实力强，常常抵制中央的政策倡议；而穷省因为财力不够，常常难以有效执行中央政策，并推动有意义的改革。因此，1990年代中期以来，中央政府在许多方面开始重新集权，加强对省和地方政府的控制。重新集权并不是要退回到改革前的状态，而是选择性地将某些权力重新回收到中央手中。最初的选择性集权是经济集权，主要表现在分税制的确立和中央银行制度的改革。分税制的确立为中央政府的财权提供了制度性保障，改变了改革前中央政府在财政方面高度依赖于地方政府的局面。同时，中央银行制度的改革，则有效切断了地方政府对国家金融体系的直接干预，从而提高中央政府进行宏观经济调控的制度能力。自本世纪初以来，随着中央政府努力强化管治能力，重新集权主要表现为政策集权，例如环境、产品质量、劳工、土地等政策领域的集权。

　　但是1990年代开始的重新集权也造成了如今“中央富、地方穷”、“国富民穷”的局面。同时产生了两方面的问题。一方面，权力集中到中央，但责任并没有集中起来，于是造成了权力和责任的严重脱节。地方严重缺失承担责任的能力，尤其是财政能力，只好另外开辟途径，无限制地闯入医疗、教育和房地产等等社会领域，造成了地方和社会的严重对立。另一方面，经济集权并不表明中央领导层有权力。大多数中央集权实际上是权力的部门化，是部门集权。中央权力分散在各官僚机构之中，而各机构集中起来的权力和财富并没有如领导层所设想的那样取之于民、用之于民，而是流向了形形色色的既得利益集团。

　　重新集权的过程中“事实上的联邦制”的缺点也显现了出来。尽管今天的中国地方改革都在树立自己的模式，但并没有发生类似1980 年代那样的效果。在1980 年代，地方改革呈现两个显著的特点：第一是大胆和勇气。第二是成功的地方改革很容易扩张到全国的其他地方。当时几乎所有国家层面的改革都是在地方先行先试的。但是今天，不仅地方先行先试的勇气不如从前，而且即使被认为是成功的大多地方改革也仅仅限于地方，没有扩散效应。为什么会这样？

　　首先是因为地方的改革创新缺乏法律的保护。“事实上的联邦制”不同于欧美国家的联邦制。欧美国家的联邦制是宪法规定的，地方政府享有宪法赋予的有限主权，受到宪法的保护。而中国的中央地方关系则不然。尽管中国的地方政府实际上的权限远远大于联邦制国家的地方政府，但由于没有宪法的依据，地方政府的任何改革和创新都没有法律的保护，不确定性和风险都非常大。
 

第二个也是更重要的原因，地方创新缺乏政治保护。在后强人政治时代，地方改革也受到体制非常大的限制。政治强人可以充分授权给地方，让地方充分改革。如果出现问题，强人也可以为地方改革提供保护。这尤其表现在早年“经济特区”的改革上。同时，强人也很容易把成功的地方改革经验上升成为国家层面，把改革推广到国家的其他地方。现在则不然。一些地方改革者顾虑重重，既是因为缺少来自上层的充分授权，也是因为没有上层权力的政治支持，很难把地方改革经验上升到国家层面。除了少数地方的领导人在大张旗鼓，多数地方领导人都选择低姿态、低调的改革路线。

　　尤其值得注意的是，在中央地方关系方面，现在呈现出一种实际上的互为“否决”现象，即中央可以“否决”地方，地方也可以“否决”中央。一些被视为成功的地方经验，很容易被上层的权威人物否决。在缺失集体政治意志的情况下，很难对地方经验达成共识。一旦哪一个关键人物不认同某一地方改革试验，这一试验再成功也不会上升到国家层面。另一方面，尽管作为决策者的中央在不断推出新的政策，但地方总可以找到理由不执行中央的政策，或者有选择性地来执行中央政策，这取决于中央政策是否符合地方利益。地方的这种行为实际上是“否决”了中央政策。

　　四、未来怎么做

　　如何突破目前的改革困局呢？利益的困局需要利益来突破。和以往的改革一样，改革不外是依靠两种力量，即地方和社会。而突破中央地方关系的利益格局则是改革的首要任务。且不说改革者是否有政治意志能够真正放权或者赋权社会，如果中央地方关系没有改革，即使有了这种政治意愿，没有地方的配合，这一意志也很难变成政策并实现。

　　1.改革中央地方关系

　　从实际情况看，地方是有改革动力的。无论是沿海的广东和浙江，还是西部的重庆，地方领导层都在寻找改革的出路。在各种不同的地方实践之间酝酿着新的改革动力。只有当整合了现存的地方力量之后，中国才会出现新的改革动力。而要整合地方力量，改革中央地方关系势在必行。

　　改革并不是简单的分权或者简单的集权。上述很多问题因为集权而产生，但重新分权未必就能解决问题。最明显的就是在社会政策领域，包括社会保障、医疗、教育和环保方面的政策。这些方面涉及社会成员的基本公民权问题。公民权应当是全国范围的。在这些方面需要进一步集权。现在中央具有政策制定权，但政策实施权在地方。更是因为在这些领域往往是中央出政策、地方出钱，很多政策根本落实不下去。这就要求，中央政府在财政集权之后，也要把事权（执行政策）的一些方面收上来。这样就可以把“地方公民权”转型成为“国家公民权”。这并不是说，中央政府要担负所有的责任，但必须要担负相当程度的责任，以实现最低限度的公民权。不管怎样说，从世界各国的经验来看，中央政府在所有这些社会政策方面，负有不可推卸的责任。

　　但在其他一些方面，就必须实行继续分权，主要在具有产业性质的领域。上面已经讨论过央企化的后果会非常严重。央企本来的意义，在于政府在涉及国家整体战略和经济利益的领域，扮演一个重要角色。但是，现在央企所从事的很多经济活动，根本不具有战略重要性。要给央企规定一个边界。央企不仅要退出一些不具有战略意义的领域，而且要把这些经济活动下放给地方，进行民营化。中国在经济领域市场化不足，和国有企业受政府的保护是有关系的。要深化市场改革，这一步必须走。

　　事权（主要是社会政策方面）的集中，表明地方政府在这些方面财政负担的减轻，而经济活动权的下放，会给地方政府更多的动力来发展地方经济。这一变化会导致另外一个积极的效果，那就是减少地方政府向“民”和社会掠夺财富的动机。只有这样，中央、地方和社会才会进入一个良性关系。

　　2.赋权社会

　　权力下放给了地方，地方就会腐败。怎么办？这就要求权力在下放给地方的同时，也必须下放给社会。没有社会的被赋权，地方的腐败就会变得不可遏制。在中国，现在反腐败主要依靠中央政府，没有自下而上的动力，也没有来自社会的外在制约。来自中央政府的制约仅是一种内部制约。没有来自外部社会的制约，内部制约就会无效。这些年有很多研究表明，中央政府在老百姓眼中的合法性程度远比地方政府大。其中很重要的一个原因就是老百姓对直接接触到的地方腐败有太多的不满。要解决这个问题，向社会分权就变得非常重要。社会的参与会给地方政府造成有效的压力，增加地方政府的透明度，使得地方政府对其下辖的人民负责。在这个意义上，向社会分权实际上是有利于中央权力的。

　　对社会赋权的重要性，有关方面并不是没有认识。但很多人总是恐惧于社会权力。这是因为人们总是把社会权力和政府权力对立起来，好像两者是一对矛盾。其实不然。唐朝的柳宗元就明确看到了人民的权力可以是皇帝权力的基础。在今天更是这样。如果中央政府要对地方有权力和权威，就必须把自己的权力基于社会权力之上。也有一些人担心，社会权力的增加会导致社会的失序。但这里我们强调的是社会的制度化权力，是基于宪政之上的社会权力。

　　3.缩短行政层级

　　改革的另一个方面是缩短行政层级，使政权扁平化。在省和县之间，中国设置了太多级中间层次政府。中间层次的政府在不用承担一线政府那样的责任的同时，可以利用手中的行政权力来攫取各种各样的利益。可以说，它们已经成为中央和一线政府之间政权内部最大的既得利益者。中国目前中央和地方关系中存在的诸种问题的根源，都和它们的存在有关；一线政府和社会之间的紧张关系，更和这些无需负责的中间层政府有关。正因为这样，最近几年推出了“省管县”的制度实践。在海南，县、县级市和市，尽管继续属于不同的行政级别，但都由省政府管理。在浙江，省跳过市直接和县处理财政关系。不过，应当指出的是，“省管县”制度主要还是着眼于县级经济发展问题，还没有提高到行政改革的高度。

　　目前比较可行的办法是将一些大的市升格为直辖市，和省同一行政级别。鉴于中央权力每况愈下的情况，多设直辖市在今后不可避免。在这些大市变成直辖市之后，其他所有市就可以和县（县级市）属于同一行政级别。市管理城市，而县管理农村。而无论是市还是县，都要由省（或者直辖市）直接管理。

　　地方竞争必须受到限制。如果没有中央地方关系的制度再创新，让目前的形势顺其发展下去，必然会继续弱化中央的制度权威，最终造成更具实质性的中央权威危机。中央地方关系制度的创新，最终还是需要依靠社会的参与和依靠法治。中央政府和自己的各部委的关系，中央和地方的关系，各级政府和各种社会利益之间的关系，这些都是需要从制度上来加以规范和运作的。这些制度能否建立得起来，制度能否有效运作，都是现代国家的标志。在很多方面，中国显然还不具备现代国家制度。

　　（作者单位：新加坡国立大学东亚研究所）
 

来源: 《文化纵横》 | 来源日期：2012年第2期   作者:郑永年、翁翠芬

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