邓聿文：真正的既得利益者是谁？

邓聿文：真正的既得利益者是谁？

   近年来，“利益集团”这一名词成为大众的流行话题，每每谈起中国改革的止步不前，多归咎于既得利益集团的阻挠。但对于既得利益集团的具体所指，大家像约定似的，即使是专门的研究，也语焉不详或欲言又止。笔者认为，这种情况的出现，固然说明利益集团势力太强大，但亦愈加反衬出，对谁是改革的真正既得利益者的问题不能再回避了。

【既得利益集团的几个特征】

经济学一般把利益集团看成是“一个由拥有某些共同目标并试图影响公共政策的个体构成的组织实体”。既得利益集团也称特殊利益集团，是利益集团中集体行动能力非常强的群体，奥尔森把它叫做“分利联盟”，意即指在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动的利益集团。这些年来，虽然中国既得利益群体的发育很快，利益集团已具雏形，但可能并没有像西方利益集团那样明确的集团意识指向和集体行动主张，也没有一个明确的组织化体系，因此，利益集团对国家政策的影响是以一种隐秘的形式进行的。

中国的既得利益集团具有以下一些特征：一是群体的狭隘性，这只是一小群掌握权力和资源的权贵，不代表社会大多数；二是形态的模糊性，若不深入其中，很难见其真面目；三是获利的非正常性，利益集团财富的获得多是通过寻租、官倒、垄断、侵吞国有资产等非正常手段取得；四是行为的表面合法性，除了一些违法行为外，利益集团对公共资源的占有从形式上看具有一种合法性，一般是运用权力并通过对组织、制度、政策进行影响、干预，维护或获取特有的共同利益，故其一切活动都有法律、制度层面的“形式合理性”，并为了显示这种合法性，往往将小集团的利益置换成社会的共同利益；五是利益的排他性，由于社会总体资源的有限，利益集团只热衷于在集团内部分配和共享权力与利益，排斥其他社会成员；六是权力的至上性，中国的利益集团以权力为核心，按照权力的大小和亲疏远近来分配和占有社会的公共资源与利益。（参见刘彦昌:《既得利益集团的内涵解析》，《岭南学刊》2004年第5期）

据此，笔者提出判断既得利益者的三个标准。其一，它们攫取了改革开放的大部分收益，并且将继续从中攫取更多收益；其二，进一步的社会改革尤其是政治改革会损害其利益，因而它们对限权的政治改革持消极态度；其三，它们有很大的能量阻挠改革的进行，或将改革从有形化为无形，或将改革带来的危机和不利转嫁出去。

【七类人是真正的既得利益者】

按前述标准，尤其从与权力的结合程度，以及对公共资源实际占有的程度看，大致可把既得利益者界定为以下七类。

一是有很大审批和管制权的部门中的一部分人，即所谓的强力政府部门中的部分官员。我国社会的权力集中到政府，基层政府的权力集中到上一级政府，全国的权力集中在中央。但政府只是一个抽象的概念，真正负责管理的是政府的各个组成部门。所以，集中到政府的权力其实被分割到各个部门，而部门的权力又掌握在政策制定者和具体操作者手中。由于这些年来强调加强和改善宏观调控与社会管理，在这一名义下，中央各部门特别是直接负有宏观调控和社会管理之责的部门的管制权和资源配置权越来越大，形成了独特的部门和个人利益，出现寻租和腐败现象。比如，前些年发改委一个被抓的小小的民航处处长，就能令某省的省长等候其“接见”，盖因该处长掌控着全国机场建设和航线的审批权。

二是一些地方政府及相关官员。中央部委虽然位高权重，尚有一定约束，相比之下，地方尤其是省以下的各级地方政府，实质性的约束力更弱，这无疑使得部分地方政府及其官员，特别是党政领导，在发展经济的冲动下，更易把权力腐败化、资本化。这些年来，在招商引资、城市化、土地买卖、房地产发展等体现地方政府政绩和利益的活动中，一些人把公权力市场化，通过各种途径设租、寻租，轻易获得超常规利益，造成部分国家财富以各种渠道或公开或秘密地变成了自己的财富。近年曝出的一些大案要案，受贿金额动辄几千万到上亿元，多数发生在地方。地方官僚集团还在房地产调控、高耗能产业发展、食品整顿、高速收费清理等几乎各个方面，形成了一个个与全国利益有别的独属于地方小集团的利益。

三是部分国有垄断企业特别是央企和地方重要国企中的一些高管。央企和重要的地方国企凭借国家和地方赋予的政治、经济与金融特权，获取政治租金及超额利润。它们对重要公共资源的占用和支配权，把本应归社会共享的成果变成企业利益，利用对公权力的影响力，使政策向自身倾斜。这方面最典型的是中石油、中石化两大垄断巨头，利用石油这种重要的战略资源绑架国家政策，让全国人民为其“买单”。垄断国企和行业还包括一些银行、金融等机构，有的甚至就业也只对本企业或行业的子女开放。这部分人已经形成了一个独特的甚至世袭的、阻碍收入公平分配的利益群体。

四是一部分跨国资本及其国内代理人，即俗称的“洋买办”。跨国资本也是中国30余年改革的最大受益者之一。跨国资本之所以能在中国市场受益巨大，一是有一些为自身利益而出卖国家利益的“洋买办”，主要是由一些“官二代”、“官三代”组成，早年通过官倒或价格双轨制起家，后来多数在国外金融财团、中外合资的金融企业、跨国公司等任职，通过与国内高层的亲朋关系，充当外国机构的代理。改革开放前这些高层保有政治上的特殊地位，现在他们同时取得了经济上的支配地位，权力与资本结合，也就改变着自身的性质：权力依靠资本自肥，而且会主动为资本服务；资本利用权力，直到直接掌握权力。“洋买办”近年在国内资本市场攻城掠地，是国企改革和国内资本增值的主要分肥者。

第五类是一部分房地产开发商。房地产是一个与政府尤其是地方政府紧密结合的行业。无论从地方财税、GDP增长还是就业来看，房地产在多数地方都是支柱产业，没有房地产提供的财税和土地收入，一些地方政府恐怕连生存都成问题。正因如此，一部分开发商也就有挟持政府的力量。因而，房地产也是寻租和腐败发生最多的领域之一，很多政府官员都倒在房地产上。另外，房地产也成了国民收入的再分配渠道，产生了国内最多的富豪。

第六类是大的民营企业和民营资本中的一些人，包括一些民营房产商、煤老板等实业资本家和金融资本家。在他们发迹过程中，少不了寻求权力的庇护。权力和资本的结合不分性质，只问大小。资本在做大后，很少不与权力结合，尤其在中国这样一个权力主导市场的社会，用钱来换取安全和更多发展的资源与机会，就成了很多民营企业家的必然选择。

最后一类，是依附上述各类利益集团的部分专家学者和专业人士。专家学者掌握着知识资源和专业权力，包括舆论和话语权力，他们中的一些人主要通过为其他利益集团提供理论指导、政策咨询，以及对财富“合法性”的论证来进行利益输送。比如，一些经济学者、法学专家、行业协会领导以及媒体高层，与政府和资本的关系非常密切，成为后者的座上宾，他们往往身兼多个政府和企业的顾问，在多家上市公司任独立董事，以自己的影响力为这些政府和企业游说并谋利；一些专家学者受雇于政府部门和企业，包括跨国公司，在它们的资助下从事研究，名为获得政策咨询，实为借助专家学者的研究影响国家决策；一些媒体充当政府和资本的喉舌。更有一些专家学者与政府官员、企业高管组成某些排他性的小团体，结成隐秘的利益联盟。

上述七类人还可进一步归类，分为权贵资本利益集团（包括前述的一、二、三类）；金融资本利益集团（包括前述的第四类和第六类一部分）；实业资本利益集团（包括前述的第五类一部分和第六类一部分），知识资本利益集团（前述第七类）。它们基本囊括了中国的既得利益集团，是改革的最大受益者。

既得利益者人数不多，但掌握着社会的实际控制权和公共资源，因而能量非常大，能把有利于社会大众的改革举措消解，或变通执行，或直接将本部门、本行业、本阶层的利益打包，以改革的名义，让全社会买单。这些既得利益群体是中国改革的最大反对力量，虽然他们往往以“改革者”的面目出现。

【既得利益者对改革的危害及相关治理对策】

既得利益者是伴随改革而来的。改革一般有增量改革和存量改革之别。中国前30年的改革谓之增量改革，在不触动现存利益格局的前提下，通过做大“蛋糕”来满足每个人的利益需求，其根本特征并不是市场手段的引入，而是人人都能避免在改革中受损。存量改革则恰恰相反，是一个重新洗牌的过程，其实质是通过对旧体制进行改革实现最终的制度创新。

中国改革的实施路径是先“增量”后“存量”，即在国有经济体制外大力发展非公经济，以市场经济“增量”来加速推动市场主体的形成和市场机制的发育，在国有经济体制外形成一个有效竞争的市场环境，使市场力量从体制外向体制内渗透，由表及里，由浅入深，最终导向产权制度改革。

当然，整体上的受益并不等于每个人的受益程度是均等的，增量改革并未改变对权力的分配，也没有对权力的约束。以权力为依托，那些有权者及与权力关系贴近者就比无权者更能取得和占有更多社会资源，从而成了最先致富的群体。等到了存量改革阶段，既得利益已尾大不掉，更不受权力监督。增量改革带来的一个最大问题，就是既得利益的发展壮大。

既得利益者对中国社会和改革造成的危害有以下几方面：

其一，使有利于社会整体和长远利益的改革举措出不了台或延宕出台，或使已经实施的改革措施发生变异，成为维护既得利益的工具。典型的如收入分配方案和工资条例的制定，燃油税及定价机制的出台。收入分配方案作为调节收入分配的指导规划，从2008年开始就在制定，原计划2009年出台，但直至2011年看来依然出不了台。理由自然很多，但根本的一条是既得利益者的反对。原本先行一步的垄断行业的工资改革至今未有大的动静。燃油税及新的成品油定价机制则是典型的借市场名义行掠夺大众之实以自肥的改革。新的成品油定价机制实施后，所谓“涨多跌小”问题就出在定价机制有利于石油企业。这样的改革举措还有很多，如公车改革、高速公路收费改革等。

其二，侵蚀公共权力，阻断国家与人民的联系，严重侵蚀执政党的执政基础。公权力本是维护社会公平及社会和谐有效运转的保证。但现在既得利益集团将公权力私有化，侵蚀了每一个公民的权益。既得利益者还渗透到党内，借助执政党的执政权威，将党从全民利益出发制定的改革发展决策实际导向有利于其自身，使民众享受不到改革和发展的收益，从而孤立党、政府和民众之间的联系，从根本上损害执政的合法性基础。（张滨辉：《关于防范党内既得利益集团的思考》，《中共浙江省委党校学报》2007年第1期）

其三，损害经济体制的整体有效性，导致经济不可持续发展。比如，既得利益集团在机构改革、国企改革、垄断行业改革、价格改革、金融体制改革、教育改革、住房分配制度改革等一系列改革上对改革措施的扭曲，都影响了资源配置的效率，使得中国目前的发展有时是靠透支未来、透支资源、透支人口红利来维持，导致陷入依赖投资与出口的经济增长模式，经济发展从而变得不可持续。

其四，既得利益者把持公共政策的制定和执行，将弱势群体排斥在国家的政策和公共参与之外，使得人数庞大的后者只能被动接受加诸自身的不利影响，日益对既得利益集团形成依附型关系，这实际是封建社会人身依附关系的回归，有违历史的进步。

鉴于此，对既得利益者的治理，成为中国当前改革和发展的重要政治议题。

打击既得利益，最关键的是要遏制权力，使权力分化并受到社会的节制。现在看来，只有民主政治才能做到这一点。民主并不能消灭利益集团，但它能使一个国家的利益集团大致发育正常。因为民主的本质是竞争、开放和透明。民主社会的政府乃至一切公共权力的运作是透明的，规则是明确的，政府权力向每个公民开放。在一系列规则的制约和社会监督下，虽然不能保证每个利益集团的力量一样大，获取的利益一样多，但某个利益集团要想取得超出其他集团更大的利益，尤其是不当利益，很困难，即使一时通过某种手段可以取得，也不至于走得太远。因为在这样的社会里，制度本身有一种自我纠偏的力量。所以，民主体制会带来不同利益的竞争，而竞争的结果是社会不同利益的大体均衡。

因而，要有效遏制既得利益的泛滥，迫使既得利益者站在社会的整体和长远角度考虑自身利益问题，最根本的还是要进行改革，向社会开放权力，使执政党和政府的决策和运作公开化透明化，将权力置于广大民众的监督之下。当然，政治改革是长期的事情，不是一时半会能完成的。从具体的策略讲，可采取如下办法削弱既得利益集团的势力——

策略之一，是对社会的公共利益、公共决策包括改革措施的出台进行公开辩论，在辩论中明辨是非，以此遏制少数人参与决策、主张权力和利益的现象。如果说，过去的改革不主张争论，现在应该变过来，因为人们的权益意识已大大提高，也学会了在争论中维护自己的利益；与此同时，互联网的发展，特别是微博、论坛等新媒体的出现，为人们的辩论和主张权利以及参与提供了极大的技术支持和便利。公共利益只有在辩论中才能达成最大共识，从而使过去谋于密室，少数人决策的公共政策很难出台，既得利益者也难以从中谋利。

另一方面，在公开辩论中较易形成明确的规则和规则意识。各利益集团如果都按规则博弈，事情就变得相对简单。这其实是利益表达、博弈、调控的制度化、程序化。当前，各种听证会和意见征集等开始运用于公共决策中，但其结果还不能完全反映民意，议题本身还掌握在政府和相关机构手中，这都是今后要加以改进的。

策略之二，是对某些影响较大的利益集团的行为进行规范，重建商业游戏规则，迫使其从经济寻租、政治寻租，转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等，谋求利润最大化。对于这些已经形成的、客观存在的既得利益集团，在承认其历史形成的既得利益的同时，必须限制其特权，将其由“贵族”降为“平民”，从“经济人”与“政治人”的双重身份，变为纯粹的“经济人”，规范其垄断行为，同时通过市场准入政策和产业组织政策，如将成品油进口市场面向所有经济主体开放，尽可能引入有效的竞争机制，打破既得利益集团的垄断地位。

策略之三，是对各既得利益集团分而治之、各个击破。既得利益并非铁板一块，应善于利用它们的矛盾和冲突，而非使它们感觉到“危险”从而串谋在一起。这在当前要有效动员全社会的力量，尤其要运用好社会舆论的力量，将不同的利益集团进行分割，首先将那些民愤大而缺乏“正当性”的既得利益边缘化，这样，打破利益集团对改革的阻挠可能就相对容易。

不论采取何种手段和办法，前提是为政者对既得利益的壮大及其对中国经济社会乃至改革产生的危害要有清醒的认识。没有这种认识，对既得利益集团的治理只会隔靴搔痒，不会有成效。

（作者系资深媒体人）

作者：邓聿文   来源：《同舟共进》2012年第1期    来源日期：2011-12-22

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