马宇：政策缘何左突右支？

马宇：政策缘何左突右支？

　　有一句话是很流行的，叫“政策像月亮，初一十五不一样”。确实，中国老百姓和中国企业，最怕的似乎就是“政策”：虽然不是法律，但比法律有权威，比法律好使；虽然它随时随地在实施，但又似乎来无影去无踪，随意性大，无法把握。

　　更糟的是，很多政策模糊不清、不好操作也就罢了（对企业／百姓来说是这样，对政府／官员来说是增加了随意裁量权，实质上是扩大了权限），还老在变，经常走极端，有时甚至是自相矛盾的。

　　比如，股市低迷时鼓励老百姓炒股，说“中国的股市跟国外不一样，不会让老百姓亏钱”，等大家被套住后又说“股市有风险，风险自己担”；房市低迷时鼓励老百姓买房，买房送城市户口，房价高涨要打压时又要户籍证，有钱没证别妄想，还要征房产税；把汽车作为国民经济支柱产业发展时鼓励汽车消费，城市拥堵了又开始限制上车牌，买车要先摇号，中签难度近似于买彩票……

　　笔者作为一名经济政策研究人员，对政策的变化自然更为敏感，对其中的来龙去脉也更清楚些，即使没有直接参与那些政策的制定讨论，但窥一斑而知全豹，对其内在逻辑也有更深的理解。不管政策怎么变，相关部门和官员如何解释，其不足为人道的那些真正的、深层次的原因却是大同而小异。

　　当然，每次的政策变化都有充足的理由，目的不外乎是为了国家、为了企业、为了老百姓好。政策确实应该与时俱进，尤其是在目前中国情况下，政策的多变是正常的。转轨时期嘛，虽然我们已经转了三十多年了，毕竟还没有转过来，并且是最根本的、最需要转的没有转过来，政策不变不可能，变得慢了也不行。但老百姓骂政策多变，却不是骂该变的变得快，恰恰骂的是该变的不变（如越来越多的审批管理），不该变的乱变！或者，政策本来该变，但变的方向不对、方法不对，是越变越乱，扩大了政府权力，扭曲了市场机制，损害了百姓利益！这样的政策在目前的大背景下层出不穷，眼前的典型例子就是油气涨价、户籍限购和买车摇号之类。

　　检视这些政策出台的深层根源，可以发现以下原因：

　　第一，自然是基本理念缺失。政策制定的目的当然都是说为了百姓好，执政为民嘛；为了企业好，政府为企业服务嘛；为了行业好，规范市场秩序嘛；为了国家好，促进经济社会可持续发展嘛——但实际上，背后的原因却是不足以与人言。

　　比如油气涨价，是为了国家好、消费者好还是为了垄断国企好？号称建立了与国际油价的联动机制，为何只升不降？为何把国民资源无偿交给了几家公司，每年赚取着数千亿的利润，却还说炼油亏损，还要政府巨额补贴并一个劲提价？为何只说要完善价格联动机制而不敢改革垄断的生产经营体制和严格行政审批的管理体制？这种体制已经让中国在国际市场遭受了多年的重大损失，在国内让消费者和企业付出了巨大代价，严重损害了国家利益，但有关部门还是一意孤行。

　　再如户籍限购，果然是为了百姓好吗？是为了所有拥有本市户口的人好，还是为了有本市户口但还没买房的人好？非户籍人口就不是中国人，就不配在这个城市里买房？宪法规定的公民权利如何体现？中国老百姓的基本人权如何体现？真正要压房价，让畸形奇高的房价回归理性，难道没有市场化的更好的办法吗？

　　房地产市场扭曲，本来就是政府一手造成的，现行土地政策导致政府垄断土地供应，而垄断必然导致市场扭曲，价格背离价值就此得到显现，政府的土地财政导致它必须推高地价，顺理成章地推高房价，不管它是否真心压房价，即使真心压房价它也没有面对开发商的底气：有开发商就说要公开建房成本，但政府却在含糊其辞。

　　如果政府真想调查建房成本，那不是很简单的事吗？公开了建房成本构成，压房价从哪里入手不就一清二楚了吗？不用专门的政策设计人员，就是一般百姓，不也都知道这是政策制定的基本思路吗？为什么不做？房地产商能决定这些吗？如果决策者真正是为了老百姓好，要解决房价问题难道不是很容易的吗？放开土地供应（政府只管规划和质量监督，不许建房的地方不让建／不合格的不让卖就行了）、允许百姓自己建房、房产权可以自由转让，在这样市场调控的大形势下，中国的房地产市场价格怎么可能高过发达国家！

　　即使北京这样的资源集中城市，五环以内也有足够的土地建房。而明显人口负载过度，生活质量严重下降，变成不适于居住城市，人口增长就会停止甚至迁出，谁还爆炒北京房产？所以，户籍限购，甚至都不是为了本地户籍人口好，而是为了政府好，既做了打压房价的姿态，对上对下有了交待，又确保了地方政府和利益集团（官员和开发商）的根本利益。

　　第二，指导思想错误。多少年了，都在喊“市场配置资源为主”，但骨子里还是计划经济，甚至是官僚经济、命令经济，乃至权贵资本主义经济，对百姓、对企业有利的市场经济思路还排不上号。

　　原因在于，真正让市场来配置资源，得利的是企业、百姓，但政府的权力就要大大削弱，政府的权力就变成了责任、义务，要维护市场秩序，为企业服务，保护消费者／百姓／公民的利益，这样的转变，得让多少权力部门、贪官污吏痛心疾首！所以，一遇到问题，政府最喜欢的解决办法就是挥舞行政管制的利器，而不是考虑如何使用市场手段。

　　油气涨价当然有理由了，国际市场涨了么，可国际市场降的时候怎么不降呢？垄断的开采、进口、批发、零售市场为什么不能放开竞争呢？中石油、中石化亏损做不了，为什么不放开让其他企业做？有了充分的竞争真实的成本不就显现出来了吗，市场自然形成合理价格，还需要政府定价？

　　户籍限购当然简单了，买车摇号当然简单了，可具体实施不都是政府部门操作吗？这里面必然又会诞生新的扭曲市场和寻租空间。如北京二手车的车牌居然可以卖到10万元。看看4万亿积极财政时期的盛景吧，掌握审批项目大权的部门／官员、能够拿到项目的企业／人士是如何的狂欢。然后我们再说，看啊，美国人也在搞积极财政呢，可见市场不是万能的，发达国家也在学我们啊！于是我们一跃而成为全世界政府调控之最牛者。但到底是怎么回事，即使不说，我们都懂的。

　　第三，急功近利。荒唐政策层出不穷，除了根本上说来是某些官员／政府部门的利益取向原因，也有体制原因。官员任期制、对上负责制、官员目标制，决定了政府／官员在做决策、出政策时只考虑眼前如何向上面交待、如何把任期内的政绩做好，而不考虑制度建设、长远利益。

　　发展汽车产业、鼓励房地产发展，是一个时期的政策目标，但时势一变，治理拥堵、打压房价又成了衡量政府工作的主要指标，而要利用市场力量达到此目的，无疑要花费很长时间（且不说利益关系），因为要建立起市场机制、市场环境，现在的政府／官员哪等得起？当然还是行政手段见效快。此时此地此事如此，彼时彼地彼事也如此，所以有利于长治久安的政策就没人考虑、没人实施，而行政干预的荒唐政策反而层出不穷。不奇怪了吧？

　　第四，关键的关键，老百姓说了不算，对这些荒唐政策毫无制约。中国老百姓不是天生的素质低，不配参与决策，也没有能力判断政策的好坏，问题在于我们并没有建立有效机制保证民众能够参与决策，监督政策的制定和实施。

　　比如广受质疑的价格听政政策。法律对此已有规定，政府部门也在实施，但在具体操作中，却演变成了走过场。信息公布不充分，听证人员选择的近于内定，基本决定了听证会只能顺着有关部门和企业的既定意愿走，出现了“逢听必涨”的怪现状。

　　所以，不是我们中国老百姓不知道好歹，连政策的好坏也搞不清，对于自己的利益也不知道维护，而是缺乏有效的了解、表达和参与、制约机制。如果民众能够掌握足够的信息，能够真正参与政策制定，能够监督、制约政府及政府官员，包括有关官员的升迁任免，即使某些荒唐政策可能依然还会存在，也会大大减少，不足以危害大局了。

　　（作者为商务部研究院外资部主任）
 

来源: 南方周末 | 来源日期：2011-05-11
 

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