张千帆：如何保护中国耕地？

张千帆：如何保护中国耕地？

 作者:张千帆 来源: 作者博客 来源日期：2011年05月20日

　　农村土地属于村集体所有，因而土地所有权和城市土地相比更为具体。但即使如此，农村土地所有权还是残缺不全的，因为《土地管理法》禁止农地的自由转让，因而农村土地无法进入全国的土地市场并通过自由交易而直接实现其价值。农地要变更其用途，必须首先通过征收才能进入一级土地市场，而地方政府往往将补偿标准压得很低，并和开发商分割征地所得利润。事实上，在城乡二元体制下，城市和农村成为割裂的两个世界；农地和城市土地不可能在同一个市场上交易，过低的农产品价格和落后的基础设施等一系列因素大大贬低了农地价值，导致农地价值远低于城市土地价值。农村城市化之后，原先的农地将大幅度升值。这意味着农村面临着巨大的城市化压力。1990年代末以来，随着中国的城市化进程明显加速，政府获利的机会也越来越多。1990-2001年间，中国地级市数量由188个增加到269个，人口超百万的大城市由31个增加到41个，城市覆盖面的面积占全国国土面积的比重从20%增加到42.6%。在此过程中，地方政府将大片土地卖给城市运营商，同时将开发经营的权力交给后者；政府从中获得大量资金，开发商也大发其财。

　　在天平的另一侧，中国城市化进程中土地冲突和阶层矛盾愈演愈烈，各地因农地被征而出现的暴力冲突乃至人命事件屡见不鲜。与此同时，过度开发也导致耕地不断流失。全国人大常委会执法检查组在检查《土地管理法》实施情况的报告中指出，目前大量占用耕地——尤其是基本农田——的现象时有发生。违规设立的开发区遍布各地，导致开发区设立过多过滥，占用了大量耕地。2004年曝光的“铁本事件”直接引发了国务院暂停各地征地的命令和土地审批权集中的改革。

　　为了防止耕地流失，中央规定了严格的农地保护制度。就在2006年6月，国土资源部还计划再度收紧用地审批，传闻土地审批权限将进一步向中央集中。土地审批制度改革方案将从“审批环节、审批事项、批准权限、报批方式、报批程序和审查内容”六大方面，严把土地审批中的关键环节，对新增建设用地进行“全方位卡位”。加强审批管制的主要目的是控制农用地向建设用地的流转，为土地的可持续利用建立保障体系。

　　然而，“抽刀断水水更流”，即便是最严格的耕地保护制度还是未能有效遏制农地流失。根据济南市建委、国土资源局等单位的摸底调查，仅2005年上半年，济南市就有96个村在农村集体用地上违法进行房地产开发，除建成已交付使用的200多万平方米外，仅在建工程项目就有113处，建筑面积近600万平方米。这一面积几乎与济南市2005年上半年正式开工建设的房产面积相当，违法开发建设已经发展到了与正常开发并驾齐驱的严重地步。在长三角地区，违规开发农村集体用地的现象也屡见不鲜，一些自然风光优美的乡村成为违规开发的重点地区。江苏省某临江城市有多个江中小岛，原本都以农业生产为主。近年来，旅游业带动了这些地区的经济发展，一些小岛上的乡镇通过开发别墅类房地产吸引城市居民买房。据当地村民介绍，这里的别墅是由镇里开发的，销售价格比城里的别墅便宜许多，吸引了不少城市居民。根据记者在采访中了解的情况，目前以旧村改造甚至新农村建设名义在农地上进行的房地产开发主要通过三种形式：一是某些村未经审批，擅自组建队伍进行建设；二是部分村与开发商合作，由村出地、开发商出钱，双方利益分成；三是个别村委会直接把地卖给开发商，违法转让集体土地使用权。

　　从长远来看，中国城市化是不可阻挡的发展趋势，也是农民致富的主要途径。无论是暂停征地还是严格审批，都不可能从根本上解决土地制度所引发的社会问题。事实上，农地征收问题的源头正是在于中央法律的规定。和城乡二元体制的逻辑一脉相承，目前耕地保护制度是建立在牺牲农民利益的基础之上，因而农民利益和国家利益之间发生了根本冲突。为了严格保护耕地，《土地管理法》要求任何单位和个人因建设而需要使用农村集体土地，均需通过征地改变其产权属性，将集体土地转为国有土地后由各地政府通过土地一级市场以划拨、租赁等方式让渡使用权，同时给予土地原主人一定补偿。但问题是，目前规定的补偿方案也未必能充分体现农地本身的价值，有些地方政府更是想方设法规避法律、降低补偿。况且即便地方政府依法给予合理补偿，只要农地不能自由转让，不能和城市土地一样直接进入流通市场，那么农地就不可能充分实现其应有的市场价值。目前的耕地保护制度仍然延续了半个世纪以来的思维，通过限制农村的自由发展来保证整个国家的粮食安全。最近在广东、重庆、成都等地实施的农地流转或“股田制”试验虽然有所突破，但仍然带有诸多限制，且有些创新已在实施过程中遇到困难，因而并没有从根本上解决农地所面临的矛盾。

　　面临全国利益、地方利益和农民利益之间的矛盾，中央目前除了硬“堵”之外似乎还没有更好的解决方案。当然，中央确实有理由限制土地使用权的流转或用途变更，保证足够数量的耕地，进而保证国家的粮食安全。目前，中央划定的耕地“红线”是18亿亩，其中16亿亩为“基本农田”，接近耕地保有量的90%，占国土总面积的15%。世界各国的耕地占总面积比例相差很大，有的远高于中国（如印度高达54%），有的则远低于中国（如俄罗斯只有7%）。但是各国的粮食需求也各不相同，例如俄罗斯虽然耕地比例小，耕地面积也小于中国，但是俄罗斯的人口及其对粮食的需求也远少于中国；印度土地面积小、人口增长快且总数逐渐接近中国，但是耕地比例高，因而耕地面积仍超过中国。总之，中国可能是世界上粮食需求压力最大的国家，因而有必要采取特别措施保护耕地。在此且假定，目前所确定的基本农田和耕地面积对于保证全国的粮食安全在大体上是必要的。

　　然而，如果说保证粮食安全是中央可以追求的正当目的，那么什么是实现这个目标的有效和必要手段？不可否认的是，目前的土地审批制度的效率相当低下，中央制定的土地利用总体规划失灵。由于信息不充分、不完全甚至扭曲、失真以及目标定位过高，土地规划不切实际，以至不得不在实践中随意调整，从而失去了缺乏权威性。更重要的是，由于缺乏地方参与，土地规划极少考虑地方利益，没有充分考虑地方经济发展的需要，也没有不可能建立适当机制来遏止地方政府违法用地的势头。《1997—2010年全国土地利用总体规划纲要》将全国划分为八大区域，但是除了地广人稀的青藏高原区和西北区（包括新疆、内蒙及甘肃部分地区）之外，其余六个区域的目标几乎是清一色的农用地限制。这个规划显然没有充分考虑沿海及其它地区城市化和工业发展的需要，因而规划批准实施才一年，到2000年底全国就有19个省、市、自治区的耕地少于2010年的保有量，提前10年用完了规划指标，以至国土资源部官员指出，规划和指令性指标已经没有“权威性和约束力可言”，“指令性的土地利用总体规划和高度集权的审批制度并未奏效，计划配置失灵显而易见”。

　　由此可见，目前的土地利用总体规划必须全面修改。这项工作必然是相当艰巨的，因为理性规划必须建立在充分信息和社会检验的基础上，而现在不仅公众不具备理性决策的信息，甚至国家有关部门都未必能及时监测和掌握农地用途的实际情况。但是合理规划、严格审批正是中央和各级政府有义务履行的职能，因而有必要通过更新技术、增加人力等手段加大监控力度，至少在省一级建立准确完备的掌握土地用途实际情况的资料库。另外，土地规划的合理性必须公开接受社会公众的检验。目前，土地规划中许多问题仍有待回答，譬如18亿亩的耕地“红线”是如何确定的？对于保证未来人口的基本食粮是否必要和充分？全国耕地是如何分布的？各地基本农田的划定是否合理？这些信息都和回答诸如是否有必要禁止小产权之类的问题相关，但是公众都不知道，因为政府从来没有向公众说明过。据我们了解，不少地方的农民甚至无法知道村里哪些土地是必须由中央批准用途变更的基本农田。如此又如何谈得上促进农田保护？农田多数集中在欠发达地区，这些地区也正是因为农地多才“欠发达”，而许多地方之所以冒险违法征地，无非是因为农田收益低；在没有充分补偿的情况下强令这些地方维持耕地，是不是剥夺了欠发达地区的发展机会？要真正保护全国耕地，中央财政应该对河南、山东、安徽等农业地区作出什么承诺？不首先回答这些问题，土地规划就难以合理化，耕地保护也将流于空谈。
 

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