汪玉凯：社会转型与政府变革的双重难题

汪玉凯：社会转型与政府变革的双重难题

作者：汪玉凯   来源：凯迪社区   来源日期：2011-5-5

　　(此文是国家行政学院汪玉凯教授在岭南大讲坛·公众论坛所作演讲的全文实录，包括和听众现场的互动部分)

　　时 间：2011年4月30日上午

　　地 点：广州市先烈中路100号广东省科技图书馆一楼学术报告厅

　　主 题：十二五规划与社会管理创新

　　主讲人：汪玉凯

　　主 办：中共广东省委宣传部、广东省社会科学界联合会

　　承 办：南方都市报

　　内容简介：

　　十七届五中全会的建议鲜明地提出“十二五”规划纲要要以科学发展为主题，加快转变经济发展方式为主线。国家行政学院汪玉凯教授认为没有社会管理就没有科学发展，加强和创新社会管理，既是科学发展的内在要求，又是推动科学发展的重要保障。那么十二五规划将设计一幅怎样的蓝图来实现社会发展?社会管理创新和政府创新又将起到怎样的推动作用?请听汪玉凯教授为我们一一道来。

　　嘉宾简介：

　　汪玉凯，国家行政学院公共管理教研部教授，北京大学政府管理学院教授、博士生导师，大连理工大学管理学院博士生导师。现任国家信息化专家咨询委员会委员，国务院电子政务示范工程总体专家组成员。近年来致力于公共管理、中国政府改革以及电子政务方面的研究。出版各类著作20余部，主要有《公共权力与公共治理》、《中国行政体制改革20年》等。

　　【主持人：】欢迎大家参加今天的岭南大讲坛·公众论坛，今天我们请来了国家行政学院著名学者汪玉凯老师，汪老师实际上是我国重要的政府智囊，无论是行政体制改革、电子政务还是社会管理等层面，都对国家一些具体政策的出台产生很重要的影响。我就不多说了，下面的时间交给汪玉凯老师。

　　【汪玉凯：】大家好，非常高兴能够到南都举办的岭南大讲坛·公众论坛和众多的朋友讨论政府改革。我记得去年我在深圳，也是南方都市报举办的大讲坛讲过，后来我到东莞的石牌镇他们搞了一个中国镇大讲坛，包括茅于轼等很多知名学者也在那里讲过学，去年我也在那里做过一次讲演。昨天晚上我在华南理工大学跟全校研究生做了讲演，今天很高兴能够到这个平台上来。

　　今天我想讨论的题目是“十二五规划与中国政府改革”，一般讨论十二五之后我更多会关注政府改革本身。大体讲三个观点。第一，十二五规划的历史拐点意义，我认为这次十二五规划的制订，包括它的出台、它的内容框架，和过去的规划相比，我认为它有重大的变化，因此我说的是十二五规划的历史拐点意义。第二，十二五期间中国必须直面社会转型与政府变革的双重难题，如果说第一部分是讨论十二五框架，那么从第二部分开始我想讨论十二五的这些重大目标我们有没有可能实现，我们将会面临什么样的难题。第三，深化行政体制改革，或者说深化政府改革，需要政治体制高端改革的推进。这是我今天上午在一个半小时内讲演的框架。

　　十二五规划起草的过程，根据我的了解，还是非常慎重的。早在2008年发改委就理出了几十个相关题目组织调研，并招标研究课题。我有幸承担了十二五期间深化行政体制改革这个课题的研究，我们提供了一个比较完整的十二五行政改革的研究思路。如果对的话，最后出台这个方案的时候，应该说我们提出了很多重要的政策建议都吸纳。到了2009年上升到中央层面，一开始08年是国家发改委，到09年上升到中央层面，这是由中央财经领导小组办公室他们来具体主导十二五规划的制订，也就是从国务院的层面上升到党中央层面，2009年中央直接布置了30个重大题目，涉及到国务院相关的67个部门，当时国家行政学院承担了2个。到了2010年2月，中央正式成立了十二五规划起草小组，一共有78个人组成，到4月下旬这78位起草组成员分为8个小组到全国各地进行深入调研，召开座谈会，一直到2010年8月才最后确定了十二五规划的主题、主线、主要任务，换而言之，我们看到科学发展的主题，以转变经济发展方式的主线，一直到2010年8月份才最终确定下来。在这个基础上，政治局召开两次会议，讨论十二五规划的整体框架。

　　近6个月的时间，起草小组成立到提出主题、主线，起草小组一共9次召开会议，各方面征集到130多条建议，大概有60多条被吸收到最后的规划建议草案中。我们学院的常务副院长是起草小组的主要成员，因此他回来给我们详细介绍了十二五规划的起草和准备过程。十二五规划提出的依据简单来说就是三句话，第一是十一五发展基本成就，也就是在十一五的发展过程中取得的一系列成就，这是我们制订十二五规划的第一个依据。第二是当前遇到的国际环境、国内环境的重大变化，这就是世情、国情发生的新变化，这也是我们制订十二五规划的重要依据。第三，到2020年要实现全面小康社会，这个目标也是我们制订的依据，十二五规划到2020年一共就是10年的时间，因此我们制订十二五规划不能光看前5年，还要考虑到2016年到2020年，这就是第十三个五年规划，这两个五年规划如何衔接，最终可以保证2020年全国能够达成全面小康的目标。因此这个规划不是简单的考虑到五年，还要考虑到2016年到2020年的这五年情况。这是制订十二五规划的三大依据。

　　我为什么说十二五规划在改革开放历程中具有稀释拐点意义呢?最重要是十二五规划确立了科学发展的主题和转变经济发展方式的主线，由过去长期注重数量增长型转向注重经济增长的质量，由过去国强优先转向民富优先战略，这一系列的重大改革、改变，应该说都具有历史拐点的意义。通过十二五规划，我们一下子降到7%的增长速度，未来五年我们经济增长的目标是7%，现在是10%、11%，肯定是增长的速度要下来，适度的经济增长速度，不能过度的像过去一直追求数量型，而更要关注经济增长的质量，要进行经济结构战略性调整。这是拐点的意义，如果说经济增长方式转变，从这样的视角来看的话，我们过去增长的方式在我看来，一定意义上应该说走到了尽头，于是我们提出了一个主题、一个主线，这就是启动内需战略、启动富民战略，这应该说都是跟过去相比，在思路上发生了重大的改变。

　　中国经济发展方式之所以不能够持续，我认为很大程度上是跟金融危机爆发之后，使我们在经济发展方式方面暴露的问题全部显现出来，如果说没有金融危机的爆发，我们还一直被经济的高增长掩盖在体制和机制上存在的严重问题，金融危机爆发之后，将中国在发展方式上遇到的问题，特别是体制机制上遇到的问题全部暴露无疑。我将传统的经济发展方式概括为四个难以为继。

　　第一，从改革开放初期形成的低成本出口战略难以为继。虽然大家可以看到，中国在改革开放以后走上了一条过度依赖出口外需的发展道路，我认为不是中国主动选择的，某种意义上带有一定的被动性。你们可以想一想，78年邓小平将中国的国门打开时，那时世界经济刚刚迈出了经济全球化的第一步，国际资本正想找一个能够赚大钱的地方，这个时候邓小平将中国的国门打开，国际资本像潮水一样涌向中国。国际资本为什么到中国，现在回过头来看主要是有两个因素，一个是中国的资源价格非常便宜，第二是中国几乎有取之不尽、用之不完的廉价劳动力，这两个要素使国际资本趋之若鹜，都流向了中国。再加上当时地方政府给外资开出了很多优惠的条件，吸引大量的外资，但是现在看来这些外资在某些方面是打引号的，发达国家通过投资中国这种形式，实际上是大规模转移相对落后的产能，将发达国家的对资源消耗多的、对环境造成污染的这种产能向中国转移，中国经济当时已经到快到崩溃的边缘，没有选择的余地，来之不拒，最后的结果是牺牲了环境，牺牲了数以亿计的农民工的社会保障，透支了我们的资源，这三种付出使中国形成了强大的低成本出口优势，这些产品输入到发达国家之后，拉低了全世界的物价水平，原来美国人买一个杯子可能是4块钱，现在买一个杯子可能是2块钱了，发达国家的老百姓从中国的价廉物美的产品中获得巨大的实惠，但是将问题留给了中国。金融危机爆发，一夜之间当时中国订单没有了，因此我们是金融体系没有问题，美国金融问题爆发之后，引发了中国外需的大部分下降，而外需大部分的下降暴露出中国、直接触及到中国的实体经济，暴露出我们在经济发展过程中的体制机制一系列问题，原来是被高增长掩盖着，一夜之间没有订单之后问题就暴露出来了。因此我们说未来中国还要积极的争取扩大出口，但是我们可以断定，中国的对外进出口贸易再也不可能像过去二十多年长期保持两位数的高增长，我们必须启动内需战略，这样才有可能使中国经济继续保持高增长。

　　第二，低端产业主导的经济结构难以为继。大家可以看到，中国的经济体现在是世界的老二，我们已经变成了世界的加工中心、制造中心，但是在我看来中国最多是世界低端制造中心，而不是高端制造，高端制造仍然被美国、德国、日本这三个国家所垄断。我们没有自己的品牌、没有自己的专利，大量都是贴牌生产，用人家的技术，我们只赚加工组装的钱。我们的能耗很高，粗放式增长。世界上流行有一句话：三流企业卖产品、二流企业卖专利、一流企业卖标准，我们大量的企业是不入流的企业，没有自己的专利、没有自己的品牌、没有自己的核心技术。我们2010年出口的服装，90%都是贴牌生产的，这样的低端制造，这样一种低端的产业主导，它的好处是能够快速积累财富，但是由于占领不了世界产业的高端，在世界产业的高端中没有你的话语权，我们能够卖标准的企业凤毛麟角。为什么现在国家这么扶持TD手机，这可以说是中国向世界卖的第一个大标准，现在3G手机有三个世界的标准，欧洲标准、美国标准、中国标准，我们将6大运营商洗牌为3家，给了实力最强的中国移动一个中国标准这就是TD手机，但是TD手机现在遇到了很大的困难，中国移动过去积累了很大财富，现在都在补贴TD手机，所以有人说快快结束3G手机时代，到了4G时代中国移动就可以派上大用场。从经济大国想变为经济强国，必须建立创新型国家，要发展新兴战略产业，在一些核心技术领域有你的话语权，这样才能由大变强。举一个例子，2010年的世界超级计算机评比中，中国去年意外获得第一名和第三名，换句话来说现在世界运行最快的计算机不是在美国，而是在中国，比美国第二名每秒钟运算快了850亿次，震撼美国朝野，美国国会马上召开听证会，结果听政结束之后，国会议员们松了一口气，不要紧，它肚子里装的7000多个CPU、3300多个数位处理器全是美国货，全是英特尔公司的，核心技术都在人家的手中。不妨给大家透露一下，我们的超级计算机核心部件在三年之内完全可能可以由中国生产的替代，包括彻底摆脱美国GPS全球定位服务系统，我们现在已经上天了十几颗北斗卫星，有可能形成与美国GPS相抗衡的，给全世界提供位置服务的这样的一个北斗星系统。包括清华大学主导研制的第四代互联网，都在国际上可能有比较大的话语权。

　　第三，资源和环境的刚性约束难以为继。我们付出资源代价、环境代价，我前面也说了，关于这个问题，我从另外一个观点得到佐证。联合国制订了人类发展的三大指数，换句话说联合国制订了三把尺子，一个是预期寿命与健康，一个是教育，还有一个是生活质量。用这三把尺子来衡量全世界65亿人口、220多个国家和地区老百姓的生活品质、生活质量。在生活质量这个指标里，就包括了4个主要指标，一是人均GDP，二是人均纯收入，三是饮用水质量，四是空气质量。联合国制订的衡量全世界65亿人口的生活质量指标，4个指标中有2个是环境指标。这几年我来广东，在广州每次来都是灰蒙蒙的，基本上看不到太阳，这是告诉我们什么信号呢?广东省经济发展很快，经济上去了，但是我认为环境指标可能下降了，全国都是这样，不仅是广州。汪洋书记在08年提出了广东腾笼换鸟，这是有战略意义的，我曾经在国家行政学院给高官们讲了这个案例，广东的腾笼换鸟，要从低端产业从珠三角置换出去，将技术密集型、资本密集型产业置换进来。我们传统的增长方式应该说也是走到了尽头，如果中国将经济搞上去了，但是最后大江大河都被污染了，空气也被污染了，生活还有质量吗?

　　第四，劳动在收入分配结构中的占比持续下降以及由此引发的收入分配不公，使社会稳定的大局难以为继。这也是我们在经济发展方式中遇到的重大问题，收入分配在整个分配结构中的不合理，劳动者在收入分配结构中的占比持续下降，加上严重的收入分配不公，引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。我很简单的说两组数，在第一次国民收入分配中，基本上就是三分法，老百姓分一块、政府分一块，企业再分一块，国际上通行的惯例，老百姓拿60%，企业和政府加起来拿40%。我们在1990年的时候，老百姓拿走的这一块，也就是居民收入占GDP的比重，90年是53.4%，虽然达不到世界平均的60%的水平，但是低的也不多，才6个多百分点。从90年开始，居民收入占GDP比重持续下降了20年，一直下降到2009年占到39.4%，这就颠倒过来了，老百姓、劳动者拿了小头，政府、企业拿了大头，政府和企业拿走的超过了60%，而老百姓、居民拿到了不到40%，这说明在第一次国民收入分配中已经将第一线劳动者的收入挤压到非常小的空间，这是中国为什么内需起不来，根本上来说是老百姓的收入低，购买能力有限。再加上没有完善的社会保障，有一点钱还得想着养老、供小孩读书，那就更不敢消费了。

　　如果说第一次收入分配不合理，还可以通过第二次收入分配来调剂。第二次收入分配也有一个世界通行标准，一个国家医疗、教育、社保、就业这四大支出占一个国家财政支出的比例有多高，如果占的比例越高，证明第二次国民收入分配中政府的调节力度比较大，如果占的比例越低证明调节力度比较低。世界上发达国家一般这四项占到当年财政的50%，一半支出用于民生，但是中国在2009年这四大支出只占到我们当年财政支出的28.8%，又比发达国家普遍低了20多个百分点。这两组数据我想最能够说明中国现在的收入状况、分配状况，第一次收入分配不合理，第二次收入分配也不合理，这两次分配都没有向老百姓倾斜，而且远远低于世界大体的平均水平。

　　这是我想讲的第一点，十二五规划的历史拐点意义。这四个难以为继，在一定意义上来说，就是我们提出十二五整个要将转变经济发展方式作为一条主线的最主要原因，这是我的概括。

　　第二个问题，十二五期间必须直面社会转型与政府变革的双重难题。

　　如果说第一个问题，我是对十二五规划的一个整体框架描绘，包括主题、主线、富民战略、内需战略和我们在发展方式上遇到的突出问题的话，那么我想我们要顺利的实现十二五规划目标，按照科学发展的这个主题，转变发展方式这个主线，推进社会规划目标的达成，我认为我们最主要可能面临两大问题，一个是要直面社会转型给中国带来的问题，一个就是政府变革本身方面的问题，这是两大难题。

　　从社会转型来说，我认为中国的社会转型不是从1978年才开始的，应该是从鸦片战争前后，中国实际上就已经开始缓慢的社会转型，78年改革开放之后转型是明显加快了，引起社会剧烈的震荡，但是开始是在鸦片战争前后。那么大家会问什么是社会转型?不管是官员也好，学界也好，包括在座各位也好，每一个人对社会转型都有自己的理解，但是有两点是大家需要高度重视的。第一，社会转型就是指一个国家由传统社会走向现代社会。第二，由农业社会转向工业，乃至信息社会。在这两点上，大家有比较高度的认同，西方发达国家走过社会转型的道路轨迹非常清晰，因为他们是工业社会完成之后，再开始向信息社会迈进。

　　但是中国不是，我们现在的工业化是完成了一半，处于工业化的中期，北京、上海、广州、深圳等这些一线城市，大体处于后工业时代，但是我们的西藏、我们的青海、我们的贵州等这些地方，大体上处于工业化的初期。中国的工业化发展非常不均衡，工业化任务没有完成，又要迎接信息社会的铺面而来，而信息社会的主要标志是三个字：数字化，数字城市、数字社会、数字经济、数字家庭、数字生活等，现在的每一个人谁能够离开数字?工业化我们还没有完成，就要直接的面对信息社会的到来，这给中国的社会转型提出了严峻的挑战。

　　现在世界上有18个发达国家，他们当年都经历了痛苦的社会转型期，现在世界上对发达国家有四个标准，这是公认的，这四个条件都具备才是发达国家。这四个条件是，第一是人均GDP比较高，第二是工业制造依赖先进技术，第三是科学技术在国际上大体处于领先水平，第四是社会成员有比较优厚的社会福利、有比较完善的社会保障。这四个条件都具备了，才是一个发达国家。按照这四个标准，现在世界上有18个发达国家，亚洲只有日本一个，连新加坡、韩国都不是。这次日本的九级地震引发海啸重创日本，有人说1923年日本经历了关东大地震之后，日本后来走上了军国主义的道路，2日本经历了阪神大地震之后，走上了全面抗震的道路，日本全面加固建筑物，在整个国民中普及地震知识、防灾意识，这次日本九级地震引发了海啸，直接通过房屋倒塌压死的人是非常少的，中国地震首先倒的是中小学建筑，但是日本的学校是避难所，建筑是最坚固的。日本震后老百姓很淡定，这种有序应该说给世界上了一课。日本政府后来的救灾能力、处置危机的这种作为，也使世界大跌眼镜。这次日本灾后会往哪里走，世界看法不一，甚至有人认为日本很有可能再次走上军国主义的道路，向世界争取它的生存空间。当然未来如何发展，我们可以拭目以待，但是中国一定不能掉以轻心。

　　不管怎么说，日本是一个发达国家，现在我们可以看到，世界发达国家走过社会转型的道路，当年欧美的一些学者给他们做过大量的实证研究和量化研究，包括美国学者亨廷顿写的《变革世界的政治秩序》，在这些著述里通过实证以及量化的研究方法，研究一个国家处于社会转型期有可能出现的普遍现象，最后他们发现有4个共同规律。一是整个社会骚动不安，不稳定因素大大增加。第二，社会成员高度关注自己的经济利益，由此引发一系列的利益矛盾、利益冲突，用中国的话说，人人都想坐上家庭现代化的第一班车，谁都害怕落后。第三，社会犯罪率急剧上升，社会转型的一个重要特征是大面积的人口迁徙，农村人涌向城市，在这个迁徙的过程中，有本事的靠本事发家致富，没有本事的也想过体面生活，这就有可能诱发犯罪。以北京为例，北京户籍人口1200多万，常住外来人口六七百万，昨天最新的数据，北京是1961万人，但是北京还有200多万的流动人口，所以北京的瞬间人口大概是达到了2200万人。北京国安系统提供的数字显示，北京市这些年的刑事犯罪70%以上都不是北京户籍人口所为，基本上是流动人口、外来人口，占到整个刑事案件的70%以上，大体印证了西方这种观点。第四，官员也是人，政府官员最容易在社会转型期出现大面积的腐败。

　　但是这些学者也有另外的发现，他们说当一个国家多数家庭实现初步现代化之后，情况似乎开始好转了，骚动不安的社会慢慢开始趋向缓和了，相当多的家庭步入现代化，人们对经济利益的追逐不像原来那么急迫了，社会犯罪出现了拐点，原来是上升趋势，现在开始缓慢的下降。官员的行为，在利益上也开始逐步的收敛。但是我认为西方学者对发达国家走过社会转型的研究结论，最多只能解释中国的前一半，不能解释后一半。能解释的前一半，就是因为中国是共产党执政、是社会主义制度。中国去年人均接近4500美元，我们是13亿人口，应该说相当多家庭初步现代化了，我想包括在座的各位，但是中国的社会犯罪一点也没有见减少，甚至有愈演愈烈的趋势。去年开始犯罪的黑手伸向托儿所、小学，出现了严重的杀童案，引发整个社会的恐慌、震惊，大批高端人士纷纷离开中国，移民澳洲、美国、加拿大。前不久有数字显示，中国的亿万富翁有27%的人已经完成了移民，投资移民、技术移民等等，人在中国，但是实际上国籍、财富等都已经走了，很重要的原因我想就是没有安全感，生命的安全、下一代的安全、财富的安全，对中国社会未来的不确定因素恐慌不安，甚至对未来的社会缺乏信心。

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