寡头政治与中国基层民主

林辉煌：寡头政治与中国基层民主

发布时间:2011-05-02 09:14  作者:林辉煌   来源: 文化纵横2011年4月刊

 　　随着经济社会的不断分化，富人治村已经成为一种不可逆的政治过程。从1993年开始，浙江、重庆、吉林、山西等地在农村选举过程中，一些先富裕起来的私营企业主、个体工商户以及养殖业大户积极参加竞选，他们以较强的致富能力影响选民的投票意向，甚至还以承诺和捐赠的形式赢得多数选民的支持而当选。2005年以来，富人参政的迹象更加明显，乡村新富阶层纷纷走上了村庄政治的前台。富人阶层的权力固化与广大群众的政治失语意味着中国基层民主的日渐式微，而寡头政治已经开始形成。

 
　　富人治村是不可逆的政治过程

 
　　客观上，富人治村确实为村庄建设注入了不少资本，在一定程度上拉动了经济的发展。但是经济精英并不是活雷锋，在他们的行为逻辑中，纯粹亏本的好事是不会做的。从我们调查的经验来看，各地的富人治村都有一个共同的逻辑，那就是通过资本的政治化来实现政治的资本化。经济精英们可以利用自己的财富优势，形成对选民投票意向的巨大影响，从而获取政治权力。然后，再通过手中的政治权力，经济精英们可以进一步扩大自己的影响，以“红顶商人”的身份获取更多的谋利机会。更直接的好处是，他们可以非常便捷地将村庄的资源变现，例如将土地承包出去或者干脆予以征用。在晋西南调查时，村书记为自己和其他关系户征用村里的土地用以修建厂房的现象很普遍，当然，更普遍的是将村里的煤矿资源据为己有，如果有这种资源的话。而在浙东地区，村书记将村里的土地用于修建小产权房的情况也不少。总而言之，富人治村对于经济精英而言是一件名利双收的好事。
 

　　在这种背景下，富人拥有更丰富的经济资本和社会资本去争夺政治权力。村庄选举变成一个拍卖会，谁出的价钱更高，谁就可以买下政治权力。金钱政治的第一种表现是贿选，候选人纷纷贿赂选民，以期获得更多的选票。在浙东地区调查时，有一个村民花了100万去贿赂村民，结果依然没有被选上，因为有比他更舍得花钱的。金钱政治的第二种表现是承诺，候选人在竞选时都会宣称自己愿意投资多少钱用以村庄建设，以此来笼络选民。第三种表现是贴钱，即候选人事前就有所准备，自己贴钱支持村庄的公益事业。事实上，富人当上村干部之后，往往也会选择贴钱的方式进行治理，而这是普通老百姓无法承受的。因此，经济条件成为能否进入村庄政治舞台的根本标准。

 
　　国家的政策支持是富人治村的基本前提，是其“合法性”的重要来源。宏观政策使得追求个人财富和经济利益获得国家和政府的合法承认和支持。相应地，国家政策也赋予先富起来的私营企业主帮助和带领群众致富，促进经济社会发展的“神圣责任”。政府提出农村领导人要带领群众致富，对农村干部提出了经营管理和发展经济的素质要求。如党中央将“五个好”作为农村基层组织建设的重要目标，并通过媒体宣传和政府表彰等多种形式，大力宣传“选准一个人，带富一个村”之类经济能人治理的典范，强调新兴经济精英治理的优越性。国家近年来大力提倡的“双带政策”，就是要求村干部带头致富、带领群众致富。经济发展是首要的，是村庄治理的唯一重要任务，而村庄政治的群众根基则处于次要的地位。这就给经济精英参与村庄政治创造了极好的政策环境。
 

　　另一方面，随着税费改革及其配套措施的推进，国家逐渐从乡村社会中撤退出去。农民不需要再负担任何税费，并且取而代之用以解决公共品供给的“一事一议筹资筹劳”也不具有强制性。在这种情况下，基层组织的治理资源被掏空殆尽，包括经济资源、权威资源和暴力资源等等，其中最重要的是经济资源的丧失。此时，村庄治理的任务不再是向农民提取资源，而是“跑部进项”，到处找项目、拉资金。在治理资源缺失和治理任务转化的情形下，富人治村成为一种必然的现实选择。因为只有经济精英能够自己贴钱作为一种治理资源，并且利用自己的人际网络从外面争取项目资金。当然，这种现实选择是以政治资源及村庄资源（尤其是集体资源丰富的村庄）的牺牲作为代价的。广大普通老百姓彻底与政治绝缘，基层民主成为基层选主。
 

　　寡头政治的形成与维系

 
　　在富人治村成为村庄治理的重要趋势下，进入政治舞台的经济门槛和道德门槛不断攀升，这就为经济精英永久性地把持村庄政治权力提供了极好的条件，从而推动了寡头政治的形成和维系。

 
　　经济门槛主要体现在四个方面，首先是人际资源。村庄治理任务的转变，要求村干部能够结识大量有头有脸的人物，跟上面的干部要打成一片，而这往往是富人们的优势。其次是要讲究排场，在家里可以吃得简朴一点，但是到外面跑项目就必须有一定的手笔，这样才能把场面打开。第三是要做一些先期投资，跟上面的人打交道，免不了要请人家吃吃饭、唱唱歌、洗洗桑拿等，这些都得自己掏钱垫着。最后一点最重要，那就是所有公务费用不能报销，只能自己贴钱。可见，经济能力是担任村干部的首要条件，没有金钱就没有发言权。
 

　　富人治村确立了一种经济准则，即村干部不能肆意利用集体财产，最好能够不用。即使真的需要动用，村干部也被要求正式召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体资源。只是当富人们完全有能力自己买单办公时，这些表面看起来严格遵守程序正义的政治民主就成了一场虚伪的闹剧。与富人治村中的经济门槛将绝大多数人挡在村庄政治之外所造成的经济不民主相比，所谓政治民主（选举民主/程序民主）的提升就显得微不足道了。经济门槛一旦确立起来，所有的人都必须以此为标准来衡量自己的政治能力。它成了一种硬性规则，支配着人们的行为和观念。当经济门槛从作为个别干部的政治策略，变成村庄的集体共识，一种道德门槛就形成了。此后的干部就必须保持高姿态，就必须贴钱，否则就被认为不是一个好干部。
 

　　富人们把道德门槛树立起来后，就必须去践行它，而每次的践行又反过来固化和提升了原有的道德门槛。这种道德实践并不纯粹，它的背后其实掩藏着面子积累和权威收买的动机。虽然村干部每年都要贴钱，但从来不觉得自己亏，因为他们收获了无法用金钱衡量的面子，赚到了政治资本。

 
　　富人治村的道德门槛并非平板一块，而是分化为四个层次。最高一层是以私济公，也就是贴钱办公，这是最高的境界，像书记主任这样一些重要的干部都必须做到这一点。第二层次是大公无私，也就是毫不为己，专门为人。我们在浙东和晋西南地区调查了解到，凡是富人掌权的村庄，村干部的工资基本上都是由书记贴钱支付的。第三个层次是公私分明，可以存有私心，但是不能介入到工作中。就算做不到大公无私，也要做到公私分明，再往下走就是道德的灰色地带。这个灰色地带就是第四层次——大公小私。只要有公心，能为村里办事，偶尔捞点私利也是可以的，尤其是当下面的干部这样做时，只要不是太过分，书记最好睁一只眼闭一只眼。道德门槛的分化，实际上是经济社会分层的一种体现，它适应了村庄政治中不同人群的资产差异。我们可以看到，村庄政治中的人们也是存在分层的，不同阶层的人有不同的价值标准，从而选择不同的道德规范。经济、社会和道德相互嵌入，从而实现一种自适应机制。但是无论如何，这些道德表演都是在门槛内玩的游戏，跟门槛外的人们毫不相干。
 

　　可以说，道德门槛是富人治村的“合法性”来源，是其自我维续的内在机制。只有不断地践行道德，进行财富与权威的交换，富人治村才能获得民意基础，从而“合法”地进驻村庄政治。富人治村要寻求合法性，就必须不断固化和提升道德门槛，而道德门槛的固化与提升，必然将普通民众进一步排除在村庄政治之外，直接导致基层民主的破产，这又是富人治村最大的非合法性。表面的合法性越高，内在的合法性就越低，这个悖论将会是富人治村永远无法逃避的一个噩梦。

 
　　为了逃避这个问题，一种新型的政治伦理被悄悄地塑造出来，并且弥漫于整个村庄社会。这种政治伦理试图使人们相信，从经济门槛到道德门槛的演化是一个天然的过程，每个人都要各安其位。只要人们是自愿站在门槛外面的，并且欣然地接受从门槛内投过来的礼物，富人治村的合法性危机似乎就被规避了。通过自身的奋斗经历和对公共话语权的操纵，经济精英们似乎已经实现了这一目标。
 

　　这种新型的政治伦理具有以下特征：首先，它倡导的是一种个人主义的致富观，即每个人要对自己的生活水平负责。个人能力决定经济能力，能力越强，赚的钱就越多，能上的经济门槛就越高。穷人被甩到村庄政治之外，那就只能怪自己。其次，经济能力决定道德能力，这是新型政治伦理的核心观念。一个人的道德能力取决于他的经济水平，资产越丰厚，道德资本就越高，由他来当村干部就不会贪污腐败。而如果让穷人当官，就容易受人怀疑。穷人被认为容易接受不正当的钱财，侵占集体的资产。如果有一天他的经济条件好了，人家就会说他是贪污受贿。因此，穷人的道德能力被认为是非常低的，根本得不到村民的信任，而富人则因为自身条件被认为更具有抗拒腐败的免疫力。另一方面，在村庄政治内部，不同经济分层的人也选择高低不同的道德门槛。因此，经济门槛对道德门槛进行了两次筛选。第一次筛选是根据经济能力将人群分为有腐败免疫力的和无腐败免疫力的，从而决定谁有资格进入政治舞台。第二次是根据经济能力将进入政治舞台的人群进行再筛选，从而形成贡献能力不同的道德分层。经济能力成了村庄最重要的价值指标，每个人都要拿这杆秤去称一下，这甚至成了一种“政治正确”。经济能力决定一切，没有钱，就没有道德能力和贡献能力。
 

　　由富人治村衍生出来的这一套政治伦理体系，看起来滴水不漏，而且似乎也得到了人们的普遍认同。经济能力在某种程度上确实会影响道德能力，但是永远也保障不了道德运作的可靠性，而只能靠富人们的自我约束。群众虽然对富人的道德存在期待，但这仅仅是一种被动的期待，并不能真正起到约束富人的作用。不像集体时代的群众，基于普遍的抽象正义和平等诉求，能够有力地监督干部。今天的群众是隐匿的，干部离他们太远。因此，缺乏制度的约束，村庄政治的道德门槛也可能在内部腐化。经济能力完全有可能与道德能力相背离，而一旦出现这种背离，受害的还是村民。村庄政治市场的封闭性，其最大的要害就是即使市场内部出现泡沫，权力的传承还是在内部进行，而普通村民作为村庄的主体却没有任何发言权。因此，这一套新型的政治伦理具有非常大的蒙蔽性，它试图在不经意间转变人们的政治判断，从而推动寡头政治的形成和维系。
 

　　中国基层民主的走向

 
　　在集体时代，只有成分较好的普通群众才有资格踏上村庄政治舞台，领导村民搞生产。而那些“地富反坏右”分子是被唾弃的，永远只能处在权力的边缘地带。那是一个穷人真正当家作主的时代。如果说大数原则是民主的基本内涵，那么集体时代的基层民主算得上是真正的民主，当然，它在某种程度上也损害了部分人的权利。当时的社会中存在着统一的抽象正义，每个人心中都有一股强烈的平等诉求。生产队长和其他干部跟普通村民一样，都必须参加集体劳动，并且要以身作则，走在群众的前列。干部的身份仅仅是为人民服务的一种标志，除此之外没有其他好处。为人民服务是一种集体共识，而不是村干部的道德选择。如果拒绝服务，村民有权把他赶下台，因为当时不仅有民主集中，也有群众运动。在这里，群众是一种突现的、生机勃勃的政治力量，在村庄政治运作的整个过程中，它都是在场的，而且是能够使力的。这种强大的群众压力，使得村庄政治始终保持开放的状态，而不会形成寡头政治。这个阶段的村干部往往是一些好人，强调的是为人民服务的公德心。

 
　　到了税费时代，人们对村庄政治的热情开始消退，转而纷纷关注起自己那一亩三分田。村干部没了群众的约束，往往就肆意行使权力，假公济私。但是在分户经营前期，村庄并没有出现明显的经济和社会分层，因此村庄政治还相对开放，干部和普通群众几乎没什么区别。虽然当时的村庄政治仍然开放，但却是一种松散的开放，缺乏群众监督的开放。为人民服务往往成为一句空洞的口号，村干部随意喊喊，群众也不以为然。尤其是税费征收工作和计划生育政策，在很大程度上引发了干群矛盾。由于有向农民提取资源的强大压力，这个阶段实行的政治民主往往将那些强人（有时候就是恶人）推上村庄政治的舞台。但是由于资源在农民身上，这就赋予了他们与村干部谈判的资本。一旦农民拒绝合作，村干部就有下台的危险。

 
　　税费改革之后，基层治理资源的缺失使得富人治村有了可乘之机。通过经济门槛和道德门槛，经济精英阶层牢牢地垄断了村庄政治市场，普通百姓再也无法参与进来。此时的干部又开始谈为人民服务，但此时的为人民服务并不是共同的集体诉求，而是少数人的道德标榜，缺少群众的监督和约束。换句话说，今天的富人治村是通过为人民服务收买面子，固化权威，从而形成村庄政治的高准入门槛。

 
　　在社会主义传统的背景下，中国宪政的本质是通过宪法保障人民对国家的统治，也就是确保人民当家作主的权力。毛泽东很早就指出，宪政的两个主要原则就是人民民主和社会主义。这两个原则非常准确地揭示了社会主义宪政的本质特征，即通过民主的方式实现最广大人民群众对国家的主权。可以说，人民民主是社会主义的生命，也是社会主义宪政的核心。当国家掏空基层治理资源而使基层治理陷入困境之后，村庄社会为了寻求出路，只能现实性地选择富人治村，并以基层民主的牺牲作为代价。于是，“人民民主”就变成了“人民选主”（王绍光语），不是人民自己当家作主，而是选一个经济精英来统治自己。在“选主”的体制下，广大人民群众的作用就是每隔几年参与一次近乎狂欢节的选举仪式，选出新的主子，同时得到心理上的慰藉：“主子是我们选出来的。”

 
　　在这种形势下，我们必须认真反思中国基层民主的走向，尤其是警惕浪漫的政治民主（选举民主）的泛滥。如何保障人民当家作主的权力，单单靠程序性的选举是不够的，更关键的是让每个人都有可能通过民主进入村庄政治。经济民主是一个核心的问题，推行经济民主，并不是要剥夺私人的经济权利，而是要对经济资源所带来的权力进行控制。一方面，限制经济资本大量地转化为政治资本，另一方面，保障广大群众可以在缺乏经济资本时也能够分享政治权力。否则，在“选主”的体制下继续前进，将会产生一种恶性循环，即经济不民主导致政治参与的不民主，政治参与的不民主导致决策的不民主，而决策的不民主又反过来强化经济的不民主。一旦经济精英垄断村庄政治并进行权力的自我复制，参与政治的经济门槛和道德门槛必然会不断提高，精英们可以利用手中的政治资本谋取更多的经济利益，从而实现资源与权力的自我循环。
 

　　（作者单位：华中科技大学中国乡村治理研究中心）

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