何增科：中国政府创新的趋势分析

何增科：中国政府创新的趋势分析

——基于五届“中国地方政府创新奖”获奖项目的量化研究

作者：何增科   来源：北京行政学院学报    来源日期：2011-4-1

    摘要：2000 年以来，五届“中国地方政府创新奖”共有113 个项目获奖。对这113 个获奖项目的类型、分布和特征的分析，显示了过去十年以来中国政府创新的演变路径，反映了现阶段政府创新中存在的不足和问题，并在某种程度上展现了中国政府创新的发展趋势。

　　改革开放以来，地方各级公共权力机关及其领导人发起实施的大量政府创新实践，成为当代中国政治改革与发展的重要组成部分，并为全国范围政治领域内的改革创新开辟了道路，发挥了试验田和开路先锋的作用。研究地方政府创新实践，为研究全国性的政府创新提供了很好的切入视角。从2000 年开始，中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起了“中国地方政府创新奖”评选奖励活动。“中国地方政府创新奖”每两年一届，迄今已举办了五届。从第五届开始，北京大学中国政府创新研究中心单独举办此项活动。五届“中国地方政府创新奖”获奖项目共有113 项，包括了优胜奖和提名奖等各类获奖项目，其中优胜奖每届10 名，提名奖等其他奖项各届数目不等。这十年间先后获奖的113 个项目是中国地方政府优秀创新实践的一个高度浓缩和极具代表性的样本。对过去十年来五届“中国地方政府创新奖”获奖项目进行统计分析和量化研究，有助于考察中国政府创新的演变路径并预测中国政府创新的发展趋势。

　　一、2000 年以来中国政府创新的演变路径

　　对2000 年以来历届“中国地方政府创新奖”获奖项目的类型、数量及其分布比例进行统计分析和量化研究，可以窥见过去十年间政府创新的发展轨迹。

　　“中国地方政府创新奖”获奖项目可以分成四大类，即政治改革类、行政改革类、公共服务类与社会管理类。每一大类又可细分为七个子类：政治改革类政府创新包括民主选举类、民主决策类、民主管理类、民主监督类、政务公开类、提高立法质量类、司法改革类;行政改革类政府创新包括改善监管类、节约成本类、提高效率类、绩效管理类、行政问责类、依法行政类、专业行政类;公共服务类政府创新包括服务特殊人群类、保护弱势群体类、扶贫济困类、社区服务类、社会保障与社会救助类、服务方式创新类、基本公共服务均等化类;社会管理类政府创新包括社会组织管理类、社区管理类、流动人口管理类、信访体制改革类、利益协调与纠纷调处类、社会治安管理类、社会应急管理类。下面将对这113 个获奖项目的大类分布、子类分布、政府创新实施机构的类别分布、行政区划层级分布、区域分布、创新活跃省份分布、城乡分布情况逐一进行考察。

　　表1 显示，过去十年来，政治改革类政府创新获奖项目比例经历了一个升降起伏的变化过程，2005 到2006 年出现一个小高峰，随后又开始下降，但总的呈现下降趋势。行政改革类政府创新获奖项目比例的变化也经历了类似的趋势，2007 到2008 年出现小高潮，随后又开始下降，只是下降幅度总体来看要小一些。而公共服务类和社会管理类政府创新获奖项目比例总体上呈现出上升趋势：2003 到2004 年公共服务类政府创新获奖项目比例达到峰值，随后回落趋稳;社会管理类政府创新获奖项目比例则稳步上升。

　　这四大类政府创新中各个子类的分布又有很大不同。下面进行具体分析。

　　表2 显示，在政治改革类政府创新中，过去10 年间经历了一个从民主选举类政府创新向民主决策、民主管理和民主监督等后选举治理创新转变的趋势。这一时期的民主选举类政府创新包括：村委会“海选”、“两票制”选举农村党支部书记、“三轮两票制”选举镇长、“公推公选”乡镇长和乡镇党委书记、乡长候选人直选、村妇代会直选、乡镇(街道)团委书记直选、县级党代表直选、“公推直选”乡镇党委书记、乡镇人大代表直选等。这一时期民主选举探索既有党内民主选举实验，也有人民民主实验，以及群团组织内部民主选举实验;但探索最多的还是乡镇党政领导产生方式的改革，并出现了一些突破性变革。近年来，民主选举类政府创新比例有下降趋势;而民主决策、民主管理、民主监督三类政府创新日趋活跃，出现了开放式决策、党政领导干部政绩考核中的民众参与、参与式预算、民主恳谈、农民议会、人大在线预算监督、村务监督委员会等具有推广价值的政府创新实践。政务公开类政府创新在《政府信息公开条例》颁布后有减少的趋势，但电子政务等新的公开形式日益活跃。提高立法质量的政府创新相对来说较少，地方层级的司法改革类政府创新则更为少见。

　　表3 显示，过去十年间行政改革的重点从改善监管、节约成本、提高效率转向依法行政、行政问责、绩效管理和专业行政。行政审批制度改革、政府采购制度、政府工作流程再造、以精简撤并为主的街道管理体制改革、超时默许、网上办事、街道管理实行“大综管”体制等项政府创新在改善监管、节约成本、提高效率方面发挥了重要作用。近年来自由裁量权的规范与细化、行政审批电子监察系统、外聘专家建立行政复议委员会的行政复议机制改革、领导干部经济责任审计、公共部门绩效评估、办公室引入ISO9000 质量管理体系、技能型政府建设等政府创新项目在推进依法行政、强化行政监督问责、建设专业政府等方面发挥了重要作用，显示出旺盛的生命力。

　　表4 显示，过去十年间扶贫济困类、服务特殊人群类、保护弱势群体类公共服务创新项目经历了从高到低的变化过程。而服务方式、基本公共服务均等化、社会保障与救助类公共服务创新项目经历了逐步递增的过程。社区服务创新项目相对较少。扶贫项目民营业主负责制、为老服务康乐工程、流浪乞讨儿童救助教育制度、农村留守儿童关爱教育长效机制、五保村建设、外来工之家、工会为外来工和外出务工人员维权、妇女维权、巾帼维权岗、预防和制止家庭暴力等项目在扶贫济困、服务特殊人群、保护弱势人群等方面发挥了重要作用。政府购买社会组织服务、公共服务行业市场化和民营化改革、一站式服务、为民服务代理制、农村宅基地换养老、教育券、农村卫生服务券、阳光救助、市民健康电子信息系统等项目在创新公共服务方式、促进教育和公共卫生等基本公共服务均等化、完善社会保障与社会救助等方面发挥了重要作用。

　　表5 显示，过去十年间，社区管理、社会组织管理、信访体制改革等社会管理类创新日趋活跃，利益协调与纠纷调处、流动人口管理、社会应急管理等创新类别一度较为活跃，社会治安管理创新成为新的活跃点。社区社会矛盾调解中心、社会应急联动系统、地级市户籍制度改革等项目成为利益协调与纠纷调处、流动人口管理体制改革、社会应急管理体制改革方面的先进范例。社区公共服务平台建设、社区社会组织备案制度、有选择地实行社会组织直接登记制、阳光信访、信访大厅制等类社会管理创新成为近年来社会管理创新的新亮点。

　　表6 显示，党的机构、人大、行政机关、群团组织成为过去十年政府创新中十分活跃的主体。党的机构不仅在政治改革类政府创新中处于主导地位，而且近年来在与政府联合发起实施行政改革类、公共服务类以及社会管理类政府创新方面日益活跃。行政机关在行政改革、公共服务、社会管理三类政府创新中发挥了主力军作用，同时在政治改革类政府创新方面态度日趋积极。人大在民主选举、民主监督等政治改革中的作用日趋重要。群团组织在实行内部直接选举、维护所代表群体权益等方面有着亮丽的表现。司法机关和政协在发挥自身作为政府创新主体作用方面仍有很大的努力空间。

　　表7 显示：省、自治区、直辖市等省级行政区发起实施的政府创新日益增多，而且涵盖了四大类政府创新。县级行政区在过去十年中始终是最为活跃的政府创新主体，发起实施的各类创新居于各层级行政区之首。地级市和副省级城市在发起实施政府创新方面也非常活跃，后者甚至有后来居上之势。乡镇级行政区在行政改革、公共服务和社会管理三大方面的政府创新有趋于沉寂的倾向，政治改革类政府创新比例也在减少。

　　表8 显示，过去十年中，在按经济相对发达程度划分的三大经济带中，东部沿海地区各类政府创新都很活跃，并保持遥遥领先地位，其次是经济不发达的西部地区，中部地区在政府创新方面则处于殿后地位。就政治改革而言，东部地区经历了从不太活跃到日益活跃的转变，中部和西部地区均经历了活跃程度从高到低的逆向转变过程，中部地区这种转变的程度尤其显著。东部地区曾经连续三届包揽了所有行政改革类政府创新获奖项目，随后西部地区和中部地区在行政改革方面奋起直追，西部地区领先于中部地区。东部地区和西部地区在公共服务类政府创新方面获奖项目比例总体上均呈上升趋势，而中部地区呈现明显的下降态势。中部地区在社会管理类政府创新方面相对活跃，但也呈现出下降趋势，东部地区和西部地区在这方面的政府创新却越来越活跃。

　　表9 显示的是五届获奖项目反映的创新活跃省份分布。表中显示创新活跃的省份大都集中在东部地区，其次为西部地区，中部地区殿后。获奖项目达到5 项及以上的9 个省份中，除了四川外均为东部地区省份，中部地区没有一个进入上述创新活跃省份的行列。在政治改革类政府创新方面较为活跃的省份是四川、浙江、江苏、河北、山东、广东、北京、贵州、重庆;在行政改革类政府创新方面较为活跃的省份是浙江、广东、江苏、广西、黑龙江、四川;在公共服务类政府创新方面较为活跃的省份是浙江、北京、河北、福建、山东、上海、陕西;在社会管理类政府创新方面较为活跃的省份包括广东、浙江、江苏、上海(同一类中至少获奖两项)。

　　表10 显示，总体来看过去十年来城市地区政府创新比农村地区要更为活跃一些。城市地区在政治改革、公共服务、社会管理三类政府创新方面获奖项目比例在过去十年总体上处于上升态势，而农村地区则表现出相反的趋势。城市地区包揽了四届地方政府创新奖行政改革类项目。

　　二、过去十年政府创新中存在的不足和问题

　　过去十年间，中国地方政府创新十分活跃。五届“中国地方政府创新奖”共收到1500 多项申报项目，涉及500 多个地方政府。其中一些创新实践，为中央政府所借鉴吸收并在全国范围内加以推广或上升为法律法规。如“两票制”选举农村党支部书记、上海和杭州率先制定“政府创新公开条例”、深圳市率先推行的行政审批制度改革和行政审批电子监察系统等众多政府创新实践都得以推广普及。

　　但对中国地方政府创新奖获奖项目的深入研究也发现，过去十年中国政府创新实践中存在着许多不容忽视的问题和不足。

　　首先，在公共服务和社会管理类政府创新趋于活跃的同时，政治改革和行政改革类政府创新出现衰减的趋势。在四大类政府创新实践中，政治改革类政府创新的政治和法律风险最大，地方行政改革面临的来自上级职能部门的阻力较大，社会管理类政府创新也有一定风险，公共服务类政府创新主要受可支配财力的约束。在上级领导施政理念鼓励后两类创新的情况下，选择风险小而晋升机会大的领域进行创新，就成为有创新意识的地方领导人的一种理性的选择。

　　其次，在政治改革类政府创新中，民主选举类政府创新实践仍停留在县乡等较低政府层级上和少数省份范围内。一些地方多年前就已经探索出党政领导人“公推直选”、政府领导候选人直选等比较成熟有效的兼具选拔与选举特征的制度形式。目前，“公推直选”党政领导人的实践仍停留在乡镇层次和少数乡镇范围内，乡镇人大代表直选和区县党代表直选的实践仍停留在四川省个别地市范围内。村妇代会直选、乡镇街道团委书记直选等创新实践也仍旧分别局限在河北、浙江等省范围内。

　　第三，参与式决策、官民协商对话、社会监督等民主决策、民主管理和民主监督方面的政府创新实践尚未制度化和推广。在政治改革类政府创新的兴奋点从选举民主探索转向后选举治理创新后，地方政府创造出了许多有价值的制度安排。如杭州市政府常务会的“开放式决策”，浙江省温岭市在乡镇和市职能部门重大决策前实行“民主恳谈”和温岭市新河镇推行“参与式预算”，重庆市开县麻柳乡重大项目建设实行“八步工作法”，北京市在城市规划中探索实行公众参与，青岛市民考官的实践等。但这些政府创新实践目前仍局限在各自发起实施的地域范围内，尚未在更大范围内得到推广和普及。

　　第四，改善监管、提高效率、节约成本等方面的行政改革类政府创新出现了衰减趋势。如前所述，过去十年间，随着依法行政、责任政府等施政理念的提出，行政改革的兴奋点出现了转向，在依法行政、行政问责、绩效管理等政府创新类别趋于活跃的同时，旨在改善监管、节约成本、提高效率的一些政府创新如行政审批制度改革、政府采购制度改革、招投标制度改革、公车改革、行政事业性国有资产的集中统一使用、街居管理体制改革等方面的探索势头有所减弱，成熟做法的推广普及力度不够。而监管不力、效率低下和成本高昂等问题却呈现出有增无减的趋势。

　　第五，扶贫济困、社区服务、基本公共服务均等化等方面的公共服务类政府创新明显不足。扶贫类创新活跃一度后归于沉寂。社区建设和管理方面的创新较为活跃，相比之下社区服务类创新明显不足。基本公共服务均等化方面个别地方尝试发放教育券和农村卫生服务券，收效不错，但这类试验并没有在更大范围内得到推广。总体来说，基本公共服务均等化方面的创新还处于刚刚起步阶段，明显比较薄弱。

　　第六，在社会管理类创新方面，流动人口管理、利益协调与纠纷调处、社会治安管理、社会应急管理等创新类别属于薄弱环节。虽然地级市户籍制度改革、社会应急联动系统、社区社会矛盾调解中心、草原110 等创新项目具有示范意义或推广价值，但总体来看这四大方面的创新实践远远不及社会组织管理、社区管理、信访体制改革等类创新活跃，无法满足农民工市民化、化解人民内部矛盾、维护公共安全、强化危机管理的迫切需要。

　　第七，各类政府创新主体活跃程度存在很大差别，司法机关和政协的创新积极性有待进一步提高。在各类创新主体中，党的机构、行政机关在发起实施各类政府创新方面最为活跃，工会、共青团、妇联等群团组织在改善内部治理结构、促进成员参与、维护所代表群体权益方面的创新较为活跃，人大在行使监督权方面的创新比较活跃。相比之下，司法机关和政协主动发起实施的创新较少，创新积极性不足。

　　第八，乡镇级政府创新呈现衰减趋势。对五届获奖项目的行政区划层级分布比例研究表明，县级政府在政府创新中唱主角，地级市在政府创新中表现亮丽，副省级城市、省级行政区政府创新日益增多，唯独乡镇政府创新项目所占比例逐步下降。地级市和省级政府享有比较完整的自主权，副省级城市、计划单列市被中央授予较为充分的自主权，县级政府本来就享有较为完备的自主权，并且扩权强县和省直管县的改革进一步强化了其自主权，因此这四级政府创新活跃程度不断增加。乡镇级政府在乡财县管、撤并乡镇、行政执法权上收、机构和人员精简后，自主权日益萎缩，其作为创新主体的地位受到削弱，更多时候成为上级政府创新的对象。

　　第九，就创新活跃程度而言，中部地区不仅远远落后于东部地区，而且落后于西部地区。五届获奖项目总数东部地区独占鳌头，随后为西部地区，中部地区居于末位。在四大类政府创新中，除了社会管理类获奖项目比例中部地区领先西部地区，其他三类获奖项目比例中部地区均落后于西部地区。对于政府创新活跃程度区域差别的产生原因需要更深入的研究才能予以解释。

　　第十，省际之间创新活跃程度存在严重的不平衡。如果以获得“中国地方政府创新奖”数量作为创新活跃程度的衡量标准，9 个获得5 项及以上奖项的省份可列入高度活跃省份，9 个获得2到4 项奖项的省份属于较为活跃省份，其余则属于创新不太活跃省份。在9 个创新活跃省份中有8 个属于东部地区，1 个属于西部地区，中部地区为空白。在同一地区内部，各个省份的创新活跃程度也存在很大差别。在西部地区，四川在政府创新方面最为活跃，其次为重庆和新疆，其他省份相对不太活跃。中部地区，湖北较为活跃，其次为黑龙江、河南、安徽，其他省份不太活跃。东部地区，除了天津和辽宁外，其他省份创新都很活跃，与另外两个地区形成鲜明对比。

　　最后，农村地区政府创新活跃程度总体上落后于城市地区。五届获奖项目中62%获奖项目属于城市地区，仅有35%属于农村地区。行政改革和社会管理方面获奖项目比例，城市地区占有明显优势;政治改革和公共服务方面，农村地区所占优势也在不断缩小。城市化进程的加快和城市管理的挑战推动城市地区进行更多的政府创新。人口和资源向城市的集中使城市更有能力实施政府创新。但这一现象会对农村发展和农村居民生活产生不利影响。

　　三、中国政府创新未来发展趋势的展望

　　过去十年中国地方政府创新演变路径和同期政府创新中存在的问题和不足，在一定程度上预示了中国政府创新的未来发展趋势。

　　首先，中央政府在政府创新中将会发挥更加积极主动的作用。政府创新的成功实施需要中央政府和地方政府的分工合作，地方政府可以充当改革创新的发起者和实验者，而中央政府则需要在卓越创新实践的持续和推广中积极主动发挥自身作用。过去十年间地方政府在政治改革、行政改革、公共服务体制改革、社会管理体制改革等方面发挥了先行先试的作用。但改革创新不能永远停留在地方层次上，不能永远停留在试验阶段。在认真研究总结那些具有推广价值的地方改革创新成功做法和经验的基础上，将其在全国范围内加以推广普及或提升到更高的政府层级上加以实施，将成为中央政府在深化改革创新和完成政府创新接力赛方面义不容辞的职责。

　　其次，从近期来看，社会管理类政府创新和公共服务类政府创新将继续成为政府创新的重点和热点，而从中长期来看，行政改革和政治改革类政府创新将继续完成其尚未完成的任务。政府创新重点和热点的确定，与上级领导人施政理念的偏好有着密切的关系。上级领导者的施政理念偏好，取决于他或她所要解决的各类问题的紧迫性及其主观排序。在目前阶段，建设和谐社会、促进科学发展的施政理念，反映了政治领导人对当前迫切需要解决的社会问题的政治判断，这一施政理念偏好决定了社会管理类和公共服务类政府创新在现阶段政府创新中所处的优先地位。

　　这方面的政府创新将会受到优先支持和鼓励。他们将在化解社会矛盾、促进社会公平正义、维护社会稳定方面做出应有的贡献。而从中长期来看，政治改革和行政改革方面一些被推后解决的问题将会日益充分地暴露出来，解决这些问题将越来越迫切。因此从中长期来看，政治改革和行政改革类政府创新将继续深入推进以完成自己尚未完成的任务。

　　第三，在政治改革类政府创新中，治理创新将继续成为近期政治改革类政府创新的重点和热点，民主选举类政治改革将成为中长期政治改革的重点任务。民主决策、民主管理和民主监督方面的政治改革，对执政党和政府来说，政治风险较小，而政治收益立竿见影，因此成为现阶段民主政治发展的一种优先选择。将参与式决策、民考官、社会监督等方面的制度创新成果加以制度化并在更大范围内加以推广，有可能成为政府创新向前推进的一个重点领域。在民主选举探索方面，乡镇党委领导班子的“公推直选”和乡镇人大代表直选、区县党代表直选，在满足民众政治参与要求、实现党内民主与人民民主的巧妙结合、坚持党的领导等方面有着独特优势，有可能成为取得突破性进展的一个领域。但从长远看，推进司法改革解决司法地方化和司法性问题，在更大范围内和更高层级上推进选举民主，将会成为政治改革类政府创新的一个努力方向。

　　第四，在行政改革类政府创新中，依法行政、行政问责、绩效管理类政府创新类别将在一段时间内继续成为行政改革的重点任务，而改善监管、节约成本、提高效率的行政改革从中长期来看将会再度受到密切关注。规范性文件的合法性审查、自由裁量权的规范与细化、行政复议机制改革、公众参与导向和科学化的绩效评估体系、强化行政监督和审计等地方政府创新的成功探索，有可能在更大范围内加以推广普及。继续推进行政审批制度改革，完善各类监管体制，改进政府采购制度和招投标制度，推进公车制度改革，理顺不同层级政府间关系，将会成为改善监管、节约成本和提高效率等方面的行政改革所要重点解决的任务。

　　第五，在公共服务类政府创新中，基本公共服务均等化、服务特殊人群、保护弱势群体、完善社会保障和救助体制等方面的政府创新将成为今后一个时期政府创新的重点任务。政治领导人对公平正义、人的尊严、公民的自由和权利以及包容性增长等理念的倡导和重视，反映在公共服务类政府创新中主要是促进基本公共服务均等化、服务特殊人群、保护弱势群体、完善社会保障和社会救助体制等方面。地方政府将在这些方面创造出更多的成功经验，中央政府也将适时加以总结推广。推进基本教育公平、公共卫生服务公平、基本住房保障公平、基本养老为老服务公平等将成为基本公共服务均等化方面政府创新的努力方向。服务特殊人群中的特殊困难人群将进一步细分，服务将进一步体系化、专业化和产业化，服务对象在表达服务需求方面将会具有更大的发言权。保护弱势群体将从事后维权走向参与立法和行政决策的高端维权。扶贫机制创新、社区服务创新等公共服务类创新中的薄弱领域将会得到加强，并趋于活跃。

　　第六，在社会管理类政府创新中，流动人口管理体制改革、社会组织管理体制改革、社区管理体制改革、社会维稳体制改革将会成为今后一个时期内社会管理类政府创新重点突破的领域。广东、浙江等地在这些方面已经有了一些成功探索，如广东农民工实行积分制入户，浙江湖州户籍制度改革，广东深圳对社会组织登记管理体制进行的突破性改革，江苏淮安的阳光信访，深圳市龙岗区街道实行大综管体制等，都为在全国范围内推进类似改革积累了成功经验。

　　第七，东部地区将继续保持创新活跃程度的领先地位，中部地区和西部地区在政府创新方面将会形成一定的竞争态势。中央政府“中部崛起”战略的实施，东部地区官员到中部和西部地区任职交流力度的加大，激发了中部地区的创新意识，增强了中部地区的创新能力。创新活跃地区由于已经形成了有利于创新的人才储备、组织文化和政治生态，因此将继续保持较高的创新活跃程度。而那些创新不太活跃的地区和省份，随着具有创新意识的领导者的到位，创新将逐步活跃起来。创新活跃程度的地区差距和省级差距有望逐步缩小。

　　最后，创新活跃程度的城乡差距有望进一步缩小。中央政府提出建设社会主义新农村以来，农村社区建设和服务，统筹城乡发展实现城乡一体化，以及工业反哺农业、城市反哺农村的力度逐步加大。这些都为农村地区各级政府推进政府创新提供了更大空间，注入了更多资源，提供了更多机会。农村地区政府在公共服务和社会管理类政府创新方面具有更大的自主权，这两大类政府创新将呈现出日益活跃的态势。

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