李林：没有民主就没有现代立法

李林：没有民主就没有现代立法

 作者:李林 来源: 《中国新闻周刊》 

　　2004年3月12日上午，十届全国人大二次会议主席团在北京人民大会堂举行第二次会议，听取关于宪法修正案草案审议情况的汇报，就拟提交各代表团审议的关于宪法修正案草案审议情况的报告和修正案草案修改稿等进行表决。摄影/本刊记者 毛建军

　　没有民主就没有现代立法——专访中国社科院法学研究所所长李林

　　要防止既不搞政治体制改革，也不推进依法治国，甚至以“人治”取代法治

　　本刊记者/ 申欣旺 文/ 申妙

　　经过三十多年的艰难跋涉，中国特色社会主义法律体系于今年初宣告形成。

　　当一个宏大的国家战略得以实现，它对我们这个社会的进步意味着什么？对每一位普通的公民而言有着怎样的价值？未来还需要怎样的制度改进与完善？2011年两会前夕，《中国新闻周刊》就此专访了中国社会科学院法学研究所所长李林。

　　把“政改”纳入法治轨道

　　今天要警惕立法过滥。回过头去看“无法可依”的那段历史，我们发现，实际上1978年以来的改革有两条主线，一条是经济体制改革，另一条则是以发展社会主义民主、完善社会主义法制为核心内容的政治体制改革。但很多人认为，今天对于以完善法律体系为核心

　　“一个文明的社会，法律不是越多越好”

　　中国新闻周刊：今年年初，我们宣布社会主义法律体系形成。也有人认为，我们的法律体系还缺乏一些基本的法律，比如《行政程序法典》，再比如对宪法规定的一些公民基本权利仍无具体立法支撑。

　　李林：最好换个提法，应从进一步完善社会主义法律体系来看这个问题。因为社会关系是不断发展变化的，新的东西层出不穷，旧的东西要不断修改，立法具有滞后性，总是落后于社会经济发展的，因此法律体系有缺失是正常的。从这个意义上说，我们应该积极肯定这个法律体系形成的积极作用和重大意义，在此重要意义的基础上，再进一步考虑一些重要法律的制定。不管学者、媒体，还是公众，对一个文明社会应该制定多少法律，应该有一个客观、清醒的认识：一个文明的社会，法律不是越多越好。发生任何事件、出现任何问题，都想到立法，要通过立法来预防和解决，这是一种很危险的导向。法律的专制比其他专制更可怕，因为其他专制往往被民主文明社会认为是非法的，但法律的专制是以合法形式存在的，要改变或者否定它，必须以合法的方式进行，难度更大。

　　把“政改”纳入法治轨道

　　中国新闻周刊：今天要警惕立法过滥。回过头去看“无法可依”的那段历史，我们发现，实际上1978年以来的改革有两条主线，一条是经济体制改革，另一条则是以发展社会主义民主、完善社会主义法制为核心内容的政治体制改革。但很多人认为，今天对于以完善法律体系为核心的政治体制改革(下称“政改”)的意义被遮蔽了。

　　李林：当人们讨论政治体制改革时，大致都有自己先入为主的想法、模式或者利益诉求。例如，有些人主张政治体制改革，表达的是以党的十三大报告为基础的对解决腐败、党政分开、党大还是法大、保障民主和人权等问题的强烈要求；另一些人主张政治体制改革，表达的是对现实社会中分配不公、两极分化、住房等民生问题的不满，在这个基础上要求反腐败、反特权，或者表现为“仇官”“仇富”等；还有一些人，他们主张的政治体制改革，就是要搞戈尔巴乔夫式的新思维，实行西方的三权分立、多党制、两院制等民主政治制度。因此，说到中国的政治体制改革，已经存在多种思维定式和利益指向，一旦失控泛滥，很可能会给人民共和国带来灭顶之灾。然而，不搞政改又是死路一条。因此，我主张用“政治建设”和“政治发展”的概念取代“政改”的提法，把“政改”纳入法治轨道，用依法治国、建设法治国家的方法和路径，积极稳妥有序地推进我国的“政治建设”和“政治发展”，实现“政改”的目的。

　　中国新闻周刊：也就是说，我们可以从推动“政改”往前走这种价值上来看我们今天形成的社会主义法律体系？

　　李林：改革开放初期提的政改，有各种理论、建议和路径。事实证明，比较激进的政改模式在当今中国是行不通的，而彭真同志主张的在法治轨道推进政革，大方向上更为积极稳妥。今天，我们既不要把政改视为洪水猛兽，也不要轻易去启动不成熟、没有把握的政改。我们认为，发展社会主义民主政治，推进依法治国、全面落实依法治国基本方略、加快建设法治国家的过程，就是中国积极稳定有序地政改的过程。当下一个很重要的问题，是怎么对待法治建设。要防止既不搞政治体制改革，也不推进依法治国，甚至以“人治”取代法治。从依法治国与“政改”相统一的意义上来看，执政党宣布中国特色社会主义法律体系形成，并提出未来将进一步完善这个体系，是对未来法治建设和政治发展的一个承诺和预期。

　　“没有民主就没有现代立法”

　　中国新闻周刊：说到这个法律体系的价值，有人认为，过去立法在权力与权利、权利与义务等的配置上仍存在问题。如果对过去立法的质量进行评估，你认为有哪些经验与不足？

　　李林：可以讲讲立法究竟是干什么的，我还没看到媒体说清楚这个问题，包括许多立法官员也都说不太清楚，所以应该普及民主立法知识。

　　一个民主社会的立法究竟用来干什么？我认为，现代民主社会特别是我们社会主义的民主立法，就是人民意志的汇集和表达。人民意志汇集和表达出来，可能是一种决策或决定，更多的是立法，就是法律。至于表达出来用来干什么，是另外一回事。立法本质上是人民意志的汇集和表达，立法权追求的价值目标是民主，没有民主就没有现代立法，因此立法的制度设计和程序安排通常是集体行使权力、少数服从多数。执法是人民意志的执行，追求的价值目标是效率，因此为实现行政权的功能和价值目标，其制度设计通常是行政首长负责制。司法权本质上是一种裁断权，其追求的价值目标是公正，为了保证司法公正，所以要赋予司法权相对独立的地位。现在这些环节出现了混乱，立法权做了很多行政、司法的工作，行政权则向立法和司法扩张，司法权的本性和角色也有所调整，总的趋势好像是都在向“万能权力”方向嬗变。

　　中国新闻周刊：我们现在缺少的正是这样一种能够具体来落实人民意志表达的机制。

　　李林：是的，在民主立法的前提下，人民意志如何表达是一个关键问题。实践中，公众参与立法意志表达的情况不尽相同。在有些领域，公众意志表达很充分，比如拆迁、税收、食品安全等涉及切身利益的领域；在那些离公众生活比较远的领域，或技术性、专业性很强的领域，公众想表达也表达不出，这就需要有第二层次的一系列制度设计。

　　因此，我强调，第一步要坚持立法公开和民主立法。第二步则是如何落实。当公民的素质不能马上改变时，应当有配套措施，有能够代言的组织和群体，让有知识、经验和能力的人或群体来代言。

　　应增设“宪法监督委员会”

　　中国新闻周刊：说到法律的落实，现在很多人认为“有法可依”基本解决了，但也会出现例如在立法上一些违宪的法规或者条例无视宪法的权威，能够启动违宪审查吗？

　　李林：这是一个难题，包括怎样让我们的宪法更有效力和作用，这在理论的说法很多，但基本上没有实践过。我去年去芬兰，芬兰主张议会至上，实行一院制，在议会下专门设一个与其他委员会平行的宪法委员会。从芬兰的实践来看，所有违宪问题都由宪法委员会审查；宪法委员会审查后，认为需要解决的，就通过议会完成相关法定程序。如果深入研究芬兰和其他一些国家违宪审查制度建设的经验，其原理、原则、运作机制、实际效果等，或许对完善我国的违宪审查制度有所裨益。

　　中国新闻周刊：你的意思是通过违宪审查机制确保宪法法律的实施？

　　李林：在我国，法律体系形成后，应当把法治建设的重点转移到宪法法律实施上来，尤其应当完善具有中国特色的违宪审查制度。《立法法》和《法规备案审查工作程序》对有权启动违宪审查的主体以及审查程序作了一些规定，但还需要进一步完善。在违宪审查的启动主体上，《立法法》和《法规备案审查工作程序》规定了较为广泛的启动主体范围，包括任何公民个人都有权启动违宪审查，可以说几乎涵盖了所有的社会主体，但是，是否要对公民申请人做出答复进而如何答复等问题却没有规定。在违宪审查的对象上，《宪法》和《立法法》规定的违宪审查对象是行政法规、地方性法规、自治条例及单行条例三类，但国家机关依据法律所实施的行为仅仅为违法审查的对象，无法直接根据宪法进行审查。我认为，在制度建设方面，应当着眼于我国法律体系的长远发展，在全国人大制度下增设一个全国人民代表大会的专门委员会，即“宪法监督委员会”。
 

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