苏永通、王钟的：中国议政制度的设计轨迹

苏永通、王钟的：中国议政制度的设计轨迹发布

作者:苏永通、王钟的   来源: 南方周末 来源日期：2011年3月6日

　　人大代表人数过多，高层早就意识到。1979年修改选举法时，时任全国人大法制委员会主任彭真说，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题，“形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发挥民主”。

　　坐在人民大会堂万人大礼堂的三层，只有用望远镜，才能看得清台上人的样子。这是全世界规模最大的议政现场，近3000名人大代表，2200多名政协委员，以及几千名记者济济一堂。

　　全国人大和政协，政治属性不同，前者为最高国家权力机构，后者为统一战线组织，但始终交汇在一起。1949年召开的“新政协”承担了临时国会的功能，直至1954年一届人大召开；1959年，政协三届和二届人大先后召开，形成“两会”同步现象。

　　1977年后，“两会”还与党的会议，从开会时间到议题，更紧密地联系在一起，特别是党代会所决定的国家大政方针及人事安排，与隔年年初召开的人代会议题和选举形成呼应。

　　“党代会——政协——人代会”，勾勒出中国式民主的基本逻辑：党是国家的核心领导力量，与民主党派实现“协商民主”，通过人大完成合法执政程序。

　　从历史经验来看，“两会”最为“生动活泼”的时候，往往是党内民主最好的时候。

　　前苏联建议中国尽快召开人代会

　　“三权鼎立”的议会制一开始就被作为剥削阶级的制度产物而否定。在中国的人大制度下，没有朝野之分，不轮流坐庄。

　　薄一波曾回忆，1949年初，毛泽东对来访的苏共政治局委员米高扬说，议会制度在中国彻底丧失威信，从袁世凯、曹锟直至蒋介石的国大均失败了。

　　中国共产党会建立一个怎样的“新中国”，并没有太多令人意外的地方。毛泽东在当年的多篇文章中，都明确国体是“人民民主专政”，政体是“民主集中制”，并直接指明是人民代表大会制度。

　　“新中国”的政权建构，基本以前苏联为模板。1949年9月召开具有临时国会功能的政协会议，其中确定的一个目标是通过普选召开人民代表大会，按新政协三年任期，时间大概为1952年底。不过，由于新政协声誉和地位等考虑，中共决定先开第二届政协会议，而把人代会延至3年后。

　　斯大林则建议中国尽快召开人代会。1952年，他对到访的刘少奇说，没有选举和宪法，新政权会遭到合法性攻击(见中央文献出版社公开出版的《建国以来刘少奇文稿》第四册)。

　　最终，由于自然灾害等因素，一届人大终于在1954年举行。

　　“两会”上的党派

　　在第一届政协产生的中央人民政府成员中，最显着的特点是“联合政府”，主席为毛泽东，6位副主席中，有3人为民主党派或无党派，56名委员中，民主党派无党派为29人。

　　第一届全国人代会后，各民主党派领导人和民主人士不再担任国家副主席或国务院副总理，而集中到人大常委会。刘少奇当选首任人大常委会委员长，13位副委员长中，有8名民主党派无党派人士。

　　毛泽东指出，人民代表大会制的政府，仍是统一战线的政府。国务院35个部长、主任中，党外有13人。

　　第一届人代会召开，政协的性质乃至存废，曾引发第一次有关“两院制”的讨论。有人主张它应具有国家权力机构性质，但也有人认为它没必要再存在。毛泽东拍板的意见则是，政协有必要存在，但不是权力机关，否则就“一国二公”。

　　毛泽东将政协定位于统一战线组织，任务是协商国际关系，商量候选人名单，提意见，协调民主党派团体关系，学习马列主义等。

　　从“联合政府”性质改组而来的政协，保留其党派特色，其中还包括中共以及很特别的“无党派”；而人大则以选举地区为基本单位，各省、自治区、直辖市都统一组团参会。

　　党派色彩在人代会上则被淡化。1989年通过的全国人大议事规则，没有规定党派有提案权。时任全国人大法律委员会副主任张友渔认为，党派不是国家机关，不宜以它的身份向最高国家权力机关全国人大提出议案。

　　1980年五届人大三次会议决定修宪后，一院制或者两院制的讨论再次激活。宪法修改委员会秘书处也作了研究。有人(比如胡乔木)主张按行政区划设地区院，按行业界设社会院；另一种意见则坚持一院制。

　　后来，两院制未被采纳。邓小平说，还是搞一院制，就是人民代表大会制。中央文献研究室编辑出版的《邓小平思想年谱》披露，1980年，邓在一个文件上批示：不要把政协搞成一个权力机构，政协可以讨论，提出批评和建议，但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大，此点请注意。

　　大会瘦身难，充实常委会

　　开大会并非1949年之后才有。1936年首届“国民大会”代表总额为1200名，由于战争等原因延至1946年召开时，代表人数扩至2050人。而1954年第一届全国人民代表大会的代表人数为1226人，与当初“国大”初定的人数恰好相当。

　　为建国十周年献礼的人民大会堂1959年落成，它的建筑总面积比故宫全部建筑面积大，特别是拥有一个万人大礼堂。全国人大代表人数也从一二届的1000人左右，猛增至三四届的2800多人，五届达到创纪录的3497人。

　　全国政协委员1978年至今，则稳定在2000人左右。

　　人大代表数过多，高层早意识到。1979年修改选举法时，时任全国人大法制委员会主任彭真说，代表人数太多了，并不便于代表们充分讨论和决定问题，“形式上看起来很民主，实际上并不一定能充分发挥民主”。

　　1979年选举法修订，将全国人大代表人数上限定为3500人，1986年该法再次修订时，终于“瘦身”至“名额不超过三千人”。人数难以压缩的官方解释可归纳如下：一是中国人口众多，二是要照顾少数民族等“比例”，使得各方面都有代表。

　　已故宪法学家蔡定剑1986年进入全国人大常委会工作。他曾回忆，当时有两种方案，一种主张将155个常委数量扩至至少500个以增强代表性，另一种思路仍是减代表，比如减少到2500人或2000人，“军人也不需当人大代表”。此动议即遇到军队反对，各个省也不同意减。

　　问题的解决突破口最终被放在强化人大常委会的职权上。1982年通过的宪法，赋予人大常委会立法权，原属人大行使的监督职权也被授予常委会行使，比如可审查预算调整方案，可根据总理提名，决定部长人选等等。

　　这一改变的重要理由除了常委会便于讨论之外，还缘于常委会有经常性的工作，而且可以“经常地开会”。现在全国人大常委会每两个月举行一次，一年共六次会议。

　　相应的重要举措是：人大常委会委员不得担任国家行政机关、审判机关，检察机关职务，向专职化发展。

　　曾有人主张设宪法委员会

　　早在1957年，全国人大已有“八大委员会”的方案设计，未及实施，就撞在了“反右”的枪口上。1966年7月后，全国人大及其常委会更停止一切活动长达8年多。

　　人大在“文革”前已不正常运转。朱德在刘少奇之后连任二届、三届、四届人大常委会委员长，长达17年。根据原全国人大常委会副秘书长刘政著述，从1959年到1965年期间，朱德每年几乎都有一半的时间在外地视察。

　　“我外出活动，只是为了关心生产，看到庄稼在长，看到树木在长，看到群众，我心里就会得到一种安慰。”朱德说。

　　当反思“文革”时，国家主席刘少奇的冤死被经常引用，用以说明法制崩坏之痛。人大重新“打开局面”，也是从立法开始，尤其是“八二宪法”。而以什么机构保证宪法的实施，曾有多种动议：一是全国人大设宪法委员会，二是设宪法法院，三是由检察机关负责，四是设监察委员会。

　　不少人主张设宪法委员会，还有人建议仿效法国请卸任总统的做法，请叶帅、徐帅、聂帅等人加入宪法委员会，以防止刘少奇式悲剧。也有些人不赞成，认为有了这个机构就很难办。1982年五届人大五次会议审议修宪时，有代表团提议设宪法委员会，宪法工作小组组长胡绳的解释是，保证宪法实施，最合适的最高权力机构还只能是全国人大常委会。这样一套制度实际上可以起了某些国家宪法法庭、宪法委员会的作用。当时的副委员长彭真也认为，“恐怕很难设想再搞一个比人大常委会权力更高、威望更高的组织来管这件事情。”

　　最后的结果是，宪法增加一条，“一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究”。

　　2004年，全国人大法工委新设法规审查备案室，次年通过相关工作程序，被媒体称作“违宪审查迈出重要一步”。

　　党内民主好，“两会”就好

　　1954年至1957年，被公认是人大最好的历史时期之一。一届人大一次会议时，周恩来作了首份政府工作报告，他对国家机关中的各种官僚主义表现进行了批评。

　　1956年的全国人代会上，有163位代表发言，大多数是提意见和批评，总理周恩来决定在人大会上发言“作一个郑重的答复”。

　　1957年，广西遭受水灾和旱灾，未引起重视，导致非正常死亡2200多人，省委第一书记等人被撤职，随后，周恩来向人大常委会三次发言说明情况，并表示此类事情都应向人大常委会报告。

　　马寅初在1955年7月召开的二次会议上，开始发表他的“新人口论”。据宋云彬日记，在浙江小组讨论五年规划时，马强调中国人口过剩，“余起而驳之”。马寅初面红耳赤，“谓余不能企图阻止他在大会发言”。由于反对者众，马寅初主动要求撤回了发言稿。

　　周恩来说，中国不能学资本主义的政治制度，但西方议会的某些形式和方法可以学，可以使我们从不同方面来发现问题。“换句话说，就是允许唱对台戏，当然这是社会主义的‘戏’”。

　　“文革”结束之后，“两会”恢复，并在上世纪80年代开始出现一些新现象：等额选举变成了差额选举，从“全票通过”到开始出现弃权票和反对票，甚至有人公开发表反对意见。

　　1988年3月28日，七届人大一次会议正进行专门委员会选举，中国青年报记者贺延光发现，会场走道上每隔一二十米就有一个竖立的麦克风，“不知道有什么用”，当投票选教科文卫委员时，一位人大代表走到话筒前，大声说：“我反对！”会场静了一下，他发言完毕，全场响起热烈掌声。

　　这位代表是回大陆定居的台湾人，叫黄顺兴，曾当过“立法委员”，他反对的主要理由是，主任委员候选人周谷城尽管德高望重，但已经九十高龄。

　　那个时候，蔡定剑所述的“计划性民主”也逐渐被改变，重要的变革来自直接选举的扩大和差额选举的冲击。除了“画圈圈”外，选民可以提名人大代表候选人，地方人代会上的人大代表也可以提名政府官员候选人。

　　一些被忽视的职权

　　每年的全国人代会，除了换届年有选举之外，一般主要是听取和审议“六大报告”——政府工作报告、计划报告和预算报告、人大常委会工作报告和“两高”报告。此外，一般都有零星的立法或法律修正案需要表决。

　　上述议程基本呼应了宪法赋予全国人民代表大会的15项职权。在宪法专家谢蒲定等人看来，与西方议会相比，中国的人大法定地位很高，职权很大，但它们都需要依靠法律制度等保障予以落实。

　　最经常被忽略的是人大的决定权。宪法学家蔡定剑说，认为人民代表大会主要是监督机关是一种错误观念，人民代表大会首先是决定机构，国家和地方的一切重大事项应提交人民代表大会决定。

　　“不提交人民代表大会决定，是对人民代表大会的不尊重，是对人民权利不尊重，也是对宪法不尊重的表现。人民代表大会权力要回归到决定权位置上，不能滑到监督机关的位置上去。”蔡定剑说。

　　全国人大两次审议批准重大工程项目，一次是1955年审议整治开发黄河的问题，一次是1993年审议兴建三峡工程的决定。

　　但应提交全国人大审议决定的“大事”，即宪法职权中的“其他”类是否仅指重大建设工程，并没有明确的说法。

　　人大代表还有提案权、询问权和质询权、选举权、罢免权、建议权和批评权等法定权利，不过，质询权等权利很少被行使。

　　1982年的人大组织法，对质询作了程序规定，要求是一个代表团或30名以上代表联名提出，由主席团决定交受质询机关书面答复或相关领导作口头答复。原全国人大常委会秘书长刘政发现，将质询与询问分开并界定之后，全国人大反而没有质询权，“对质询作出过分严格的规定是否有利于代表行使这一权利呢？”

　　(相关文献主要参考刘政《人民代表大会制度的历史足迹》、穆兆勇《第一届全国人民代表大会实录》、蔡定剑《中国人民代表大会制度》和周旺生《张友渔立法思想记述》。)
 

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