俞可平：善治：通往幸福之路

　　个人的幸福与尊严，是人类一直追求的永恒价值。在中国，这些价值过去更多地体现在学者的论述和人们的理想中，很少体现在政府的行动计划中。但是近年来，特别是自从温家宝总理在去年年初郑重提出，政府的责任就是“要让人民生活得更加幸福，更有尊严”之后，许多地方政府纷纷推出了各种各样的“幸福计划”，发布了一系列的“幸福指数”。建设一个“幸福社会”、“幸福城市”、“幸福社区”被一些地方政府正式列入了当地的社会经济和政治发展规划。由此就提出了这样一个重要的政治哲学问题：政府应当对人民的幸福承担何种责任?毫无疑问，在现代社会中，政府应当对人民的幸福生活负有重大的责任。政府对人民所承担的责任是一个开放的概念，在不同的时期和不同的国家这种责任可以有极大的不同。我认为，在全球化时代，政府对人民的幸福所承担的基本责任就是实现善治。

　　什么是善治

　　一般认为，幸福是个人在需求和欲望得到满足时产生的愉悦感。从根本上说，个人是幸福的主体，幸福应当是一种个人的主观体验。任何他人都不能替代别人的幸福体验，任何政府或组织也同样不能取代公民的幸福体验。幸福不能“被代表”。然而，人们产生并实现其各自的需求和欲望却通常要受到客观现实条件的制约，政府正是通过创造、提供或取消个人的外部条件直接或间接地决定和影响人们的幸福。正如罗素所指出的那样，人们的幸福与社会制度和个人心理相关，我们需要通过改造社会来增进人类的幸福。政府之所以对人民的幸福生活负有不可推卸的责任，是因为人们的幸福生活所必需的某些基本条件，只能由政府来提供。简单地说，在当今世界，政府应当为公民的幸福生活提供的最重要条件就是善治。

　　我把善治界定为公共利益最大化的公共管理。善治是政府与公民对社会公共生活的共同管理，是国家与公民社会的良好合作，是两者关系的最佳状态。

　　善治有以下10个要素：

　　1)合法性，即政治秩序和公共权威被自觉认可和服从的性质和状态。

　　2)法治，即法律成为公共政治管理的最高准则，在法律面前人人平等。

　　3)透明性，即政治信息的公开性。

　　4)责任，即管理者应当对其自己的行为担负基本的公共责任。

　　5)回应，即公共管理人员和管理机构对公民的要求作出及时的和负责的反应。

　　6)有效，即管理的效率。

　　7)参与，既指公民的政治参与，也包括公民对其他社会生活的参与。

　　8)稳定，意味着国内的和平、生活的有序、居民的安全、公民的团结、公共政策的连贯等。

　　9)廉洁，主要是指政府官员奉公守法，清明廉洁，不以权谋私，公职人员不以自己的职权寻租。

　　10)公正，指不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在政治权利和经济权利上的平等。

　　善治与幸福

　　近一个时期内，中国国内忽然出现了许多关于居民幸福感的调查和城市幸福程度的测评。这些调查和评估表明，公民的幸福程度与政府的治理有着极其密切的关系。因此，无论从哲学的角度还是从日常生活的角度看，善治事关人民的幸福，它集中体现了政府对人民幸福应当提供的必要条件和应当承担的责任，具体地说，它主要体现在以下六个方面。

　　第一，政府责任与人民幸福。在全球化时代，政府责任的清单中应当增加醒目的一条，即如温家宝总理所说的“让人民生活得更加幸福，更有尊严”。为公民的幸福生活创造外部条件，努力让公民有更大的幸福感，应当是政府义不容辞的责任。建设责任政府已经成为世界各国的共同目标。什么是责任政府?责任政府就是政府要对人民负责，对人民的幸福生活负责。进而言之，要建立一系列的制度和机制，要保证政府履行对人民幸福生活的承诺和责任。如果政府失职，没有履行应当履行的责任，没有兑现自己的承诺，应当有制度追究失职官员和政府的责任。公民的幸福指数，应当成为评价政府民主治理的一个重要指标。

　　第二，经济发展与人民幸福。人民群众的物质生活水平，是其幸福生活的基础条件。正如亚当·斯密所说：如果一个社会中的大部分成员贫穷而又悲惨，这个社会就谈不上繁荣幸福。没有必要的经济收入和财产，幸福生活就无从谈起。俗话说，“钱不是万能的，但没有钱是万万不能的”。要使人民群众过上一种富足的生活，这就要大力发展经济，就要转变经济增长的方式，改善民生。这就与政府的发展战略直接相关，在中国尤其如此。发展是硬道理，无论是发达国家还是发展中国家，经济发展仍然是政府的核心任务。但是，发展应当是政治、经济、文化、社会和生态的协调发展。仅有经济增长，没有社会的全面发展，不仅不可能有人民的幸福生活，甚至可能会破坏生态环境，造成社会不公，从而给社会带来灾难，给人民造成痛苦。

　　第三，公共服务与人民幸福。人民的幸福生活需要安居乐业，需要国泰民安，需要文化教养，需要健康和睦，需要交通便利，需要生态平衡，所有这些都与政府的公共服务密不可分。建设服务型政府不是一句空洞的口号，而必须有公共财政和制度机制的保证。政府应当随着经济发展和财政收入的增加不断加大对公共交通、基础教育、环境保护、社会治安、健康医疗、养老失业、扶贫济困的预算投入，努力扩大公共服务的范围，改善政府服务的质量。公共服务的质量在很大程度上决定着人民的生活质量。

　　第四，政府治理能力与人民幸福。人类之所以需要政府，是因为人类的生活需要秩序和规范，因此，公共管理是政府的基本责任。强调政府的服务，并不意味着弱化政府的管理职能。公共管理和公共服务都是政府的基本职能，它们是相辅相成的，既不可分离，也不可偏颇。如果一个地方经济发达、人民富裕，但社会动荡、秩序失控、犯罪猖獗、安全缺失，人民群众也不可能有幸福生活。政府治理的无能和失效，只会给人民带来痛苦和不安。政府的治理能力来自政府官员的素质和法律规范，两者缺一不可。我们既要想方设法提高政府自身的素质，也要健全法制，严格依法行政，依法管理社会。在现代社会中，政府的治理能力主要是指政府依法管理公共事务的能力。在社会领域中我们应当充分发挥德治的作用，但在国家事务中我们必须依靠法治。建设法治政府，是提高政府治理能力的根本途径。

　　第五，政府的民主治理与人民幸福。人是天生的政治动物。除了满足衣、食、住、行的基本物质需要之外，还有自由、平等、参与等政治需求。只有在保障和实现公民经济权益的同时，也保障和实现其政治权益和文化权益，人们才会有生活的幸福感。民主和民生从来就不可分，是人民幸福生活的两个基本保障。人民要生活得有尊严，就要创造条件让他们参与公共生活的管理，就要不断扩大公民参与的渠道，保障人民的选举权、知情权、参与权、监督权、自由权和平等权。努力扩大民主，让人民群众真正当家作主，这是政府的重大责任，也是通往幸福生活的必经之路。

　　第六，公民教育与人民幸福。人类的幸福毕竟直接体现为个人的主观感觉，这与他自身的世界观、道德观、权利观密切相关，而这些都是人们在社会化过程中习得的。这就涉及到公民教育问题。政府如何对公民进行教育至今仍是一个极有争议的问题，自由主义、社群主义和马克思主义在公民教育问题上各有不同主张。我认为，在幸福观上，公民教育首先应当树立这样一种观点，即追求和创造幸福生活既是公民自己的责任，也是公民的基本权利。公民有权对政府提出追求幸福生活的正当主张，但公民在追求自己幸福生活时也必须承担相应的义务和责任。特别重要的是，公民在追求自身的幸福时不应当妨碍别人的幸福生活，这就要要求公民必须遵守基本的社会规范，特别是国家的法律。

　　总而言之，在现时代，政府对公民的幸福生活承担着日益重要的责任，公民的幸福程度应当成为评价政府民主治理的一个重要指标。但是，政府对公民幸福的责任是有限的，而绝不是无限的。政府对公民幸福生活所提供的条件是重要的，甚至是必要的，但并不是充分的，公民幸福的许多条件是政府无能为力的。幸福首先是一种个人的主观体验，政府的作用毕竟是外在的，归根结底公民自己才是幸福生活的主体。政府没有为公民的幸福生活提供客观条件是一种重大失职，但试图超越自己的能力去实现公民的幸福，或者试图替代公民去实现公民的幸福，则是相当危险的。政府对公民的幸福生活既需要积极的作为，也需要消极的不作为。如何在这两者之间划定界限，需要极大的政治智慧，而这正是政治家和政治思想家共同的任务。

　　(注：本文是作者在“政治哲学若干前沿问题”国际研讨会上的演讲提纲，略有删节。大标题有改动，小标题为编者所加。)