郑永年:如何找到中国改革的突破口？

今年是中国第十二个五年规划的开局年。开局年怎么走事关重大，决定着今后五年中国的发展方向。已经发表的《第十二个五年规划建议》使用了“攻坚”的概念，甚为贴切。这些年来，在很多方面，中国的改革似乎已经遇到了瓶颈，停滞不前。一些观察家甚至认为有往后退的趋向。毫无疑问，改革必须深化。不改革，就没有出路，这是多年来中国从领导高层到党政官员到民间社会的共识，可能是唯一的共识。

　　关键在于，如何“攻坚”？“攻坚”就是要找到改革的突破口，或者切入点。而要找到突破口，就首先要回答“从何而来，到何处去？”的问题。在很大程度上，第十二个五年规划是第十一个五年规划的继续和深化，要“攻坚”就要看看在第十一个五年规划期间，什么已经做了？什么还做得不够？什么还没有做？为什么没有做？

　　很显然，自2002年十六大开始，社会政策的改革和重建逐渐成为中国改革的头等议程。而社会改革第一次比较系统的表述，就是第十一个五年规划。为什么要进行社会政策改革？从中国经济社会转型来说，社会改革就是要完成三大任务。第一就是要配合经济改革。以市场化为导向的经济改革，摧毁了原来建立在计划经济基础之上的社会政策。早期改革者没有把经济政策和社会政策区分开来，导致社会政策的很多方面被经济政策化。社会改革就是要纠正这种政策趋势。

　　第二，社会改革是要深化中国总体改革。经过1990年代的经济改革，中国已经确立了基本经济制度和市场制度，要深化改革，就必须把重点转移到社会政策领域。第三，要为中国的经济增长寻找新的基础，主要是建立消费社会，为经济的可持续增长奠定制度基础。道理很简单，在社会政策和社会制度包括社会保障、医疗、教育、房地产等缺失的情况下，消费社会难以建立。

改革没突破导致失衡恶化

　　在第十一个五年规划期间，在很多方面该做的已经做了，主要表现在社会保障和医疗卫生等方面。尽管已经把最容易做的做了，但很难说有长足的进步，尤其是和社会的期望相比。中国的主要社会政策的各个领域，包括社会保障、医疗卫生、住房、教育等等，仍然处于非常低的水平。就是说，没有找到能够促使制度建设的突破口。更为严重的是，在社会政策和制度不能进展的同时，经济发展模式则在更大程度上破坏着社会。客观的结果就是经济和社会政策两个领域之间的发展差异越来越大，越来越不平衡。这就是今天中国社会所面临的现状。

　　那么，为什么社会改革徘徊不前呢？这里有很多因素。首先，在任何社会，社会改革本身比较困难。社会改革涉及到的是收入再分配。这表明，社会改革需要有钱有势的社会群体，从自己的钱包里面掏出一部分钱和社会的弱势群体分享。这就比较困难。首先，这些强势群体（也往往是既得利益群体）能否自愿掏钱是个问题。其次，即使政府有了钱，钱能否用到弱势社会群体也是个问题。无论是“掏钱”还是“用钱”都是政府、既得利益和一般社会群体之间复杂的政治博弈过程。

　　第二，从政策思路来说，改革者也需要时间寻找社会改革的经验。尽管国际上有很多的经验，但不能直接应用于中国。任何改革都是一个“试错”的过程。中国的经济改革也是这样走过来的。中国经济改革从1970年代末开始，1980年代遵循“先易后难”的原则，把容易做的做了。但整个1980年代，无论从意识形态上还是在实际政策层面，都没有找到重大的突破口。直到邓小平“南巡”之后，经济改革才有了重大的突破。到1990年代，中国进行了史无前例的经济改革，建立了基本市场经济体制。

　　很清楚，改革没有“突破”有两层含义。第一，在改革初期，改革者真的不知道突破口在哪里，需要很多时间之后才领会到什么是突破口；第二，知道了突破口在哪里，但是缺少有效的压力，在既得利益面前妥协了，因此不能在实际政策面加以突破。在很大程度上说，今天的中国社会改革就类似于1980年代后期的经济改革，仍然处于探索之中，或者寻找突破口过程之中。

不过，近年来社会改革缓慢最主要的原因，是2008年开始的全球金融危机。可以说，这次金融危机有效地“挟持”了第十一个五年规划的议程，急剧地改变了这个规划本来的方向。大量的经济资源被导入国有部门，以帮助政府应付危机。这对社会政策有两方面的负面效应。首先是国有部门的大扩张，导致经济结构迅速恶化，主要表现在国有部门和民营部门之间的失衡，大型企业和中小型企业之间的失衡。经济结构的失衡又加剧了社会的失衡。

社会改革或将错过“战略机遇期”

　　其次是社会政策领域得不到应有的重视。尽管中央政府并没有忘却社会政策，也是想努力推进社会政策，例如保障性住房，不过，包括地方政府在内的经济角色，似乎在危机中找到了发展机会，他们不仅没有动力来推动社会改革，反而以应付危机的名义，大肆破坏社会。房地产就是一个明显的例子。

　　更为严重的是，由危机诱发的经济资源再分配，已经导致了极其强大的既得利益集团的形成和壮大。最近一段时间以来，中国社会对既得利益集团问题的讨论多了起来，这是事出有因的。第十二个五年规划强调经济发展的“战略机遇期”。不过，把“战略机遇期”用在社会改革方面更为合适。从世界各国发展经验来看，社会政策的确立的确需要一个“战略机遇期”，也就是经济发展快、国家财政收入丰厚的时期。在经济发展还处于低水平或者缓慢的时期，很难确立社会政策，原因很简单，建设社会政策需要大量的经济资源。但从这些年的发展来看，中国似乎正在失去这个“战略机遇期”。中国经济高速度发展数十年，并且国家聚集了大规模的财政收入，但没有能力确立社会政策。如果在第十二个五年规划期间改革不能找到突破口，那么这个“机遇”或许很难再回来。从这个意义上，强调“攻坚”具有了非常的意义。

　　那么，如何找突破口呢？很多人想到了政治改革，希望通过政治改革为社会改革找到突破口。政治改革很重要，问题是什么样的政治改革？如果政治改革不能做到有序可控，那么不但推进不了改革，反而会造成国家社会秩序失控。在这方面，无论是俄国和东欧国家的转型，还是其他类型发展中国家的转型，都提供了非常多的经验和教训。中国因为改革难以进行，社会矛盾突出，民怨很深，在这个时候并非简单的政治改革可以解决问题。很多人要求政治改革，主要是鉴于既得利益集团强大这个事实，希望通过政治改革来克服既得利益集团的阻力，来推进改革。但从各国的改革经验来看，政治改革搞不好反而会巩固既得利益集团，他们可以摇身一变，用各种“民主”的手段来阻碍改革进程。

　　这样，中国就面临着一个政治难题。在改革问题上，中国是个典型的危机驱动型的社会，没有危机就没有进步，但危机又会对整个社会和国家带来很大的不确定性。上世纪90年代，中国的经济改革找到了突破口，但那是邓小平“南巡”的产物。而“南巡”本身又是危机的产物，如果没有天安门事件，没有苏联和东欧共产主义的解体，很难说会有“南巡”。

　　那么，难道一定要等到一场大规模的危机之后才能找到改革的突破口吗？这倒不见得。关键在于执政党一定要有危机意识，或者中国领导层始终再三强调的“忧患意识”。任何一个国家都有既得利益集团，存在既得利益并不见得不能推进改革。改革并不见得不合乎既得利益集团的利益。既得利益阻碍改革，主要在于只看重眼前的利益而没有长远利益概念。执政党要给既得利益集团予强大的压力。在没有压力下，既得利益很难对自己的利益有长远的考量。

　　也只有有了强大的危机意识，执政者才会产生改革目标，才会动员一切可能的手段来达到既定的改革目标。就社会改革而言，突破口还是在社会领域。1980年代邓小平也强调通过政治改革来推进经济改革。但正如日后的发展所表明的，经济改革的突破口仍在经济领域。要在社会领域寻找改革突破口，在这一过程中，政治改革所扮演的作用，就是执政党达成改革共识和聚集改革力量来克服各方面的阻力。

房地产改革是个可能的突破口

　　从第十一个五年规划的经验来看，社会改革不能全面出击。能够做的已经做了，如果继续进行全方位进行改革，就很难找到突破口。无论是社会保障、医疗卫生、教育和住房，如果其中有一个领域取得重大突破，那么就会带动其他方面的改革。

从现实情况看，这个突破口可能在房地产领域。可以从如下几方面来看。

　　在政治方面，政府在房地产问题上已经花费了很大的精力，但到现在为止并没有取得重大的进展。在这场和既得利益的较量中，如果政府退缩，政府的政策甚至政治“信用”就会受到严重损害。一旦政府退缩，既得利益集团会变得更为强大。

　　在社会层面看，社会对房地产的抱怨最多。这是因为房地产对社会来说最为重要，是社会生存的基础，尤其在中国文化背景中。房地产作为一种特殊的社会产品一旦泡沫化，就会造成社会的泡沫化。

　　在经济层面，房地产已经俨然成为中国经济，尤其是地方经济的主柱产业，不仅存在着严重的泡沫，而且也有效恶化着中国的产业结构。现在，各级政府拼命地从房地产谋取暴利，不思通过企业改革、技术进步和管理水平的提高，“房地产”病已经成为中国经济病。世界上还没有一个国家通过发展房地产，而实现经济可持续发展的；相反的例子则有，很多经济体因为房地产病而衰落。

　　从政策平台建设来看，如果设计得好，房地产改革可以带动其他领域如教育、医疗、社会保障、公积金、社区建设（包括宗教和种族和谐）等等方面的改革。在这方面，中国可以向像新加坡那样成功的国家学习到很多好的经验。

　　如果能够在第十二个五年规划期间，甚至更长的时间，把房地产领域改革好，那么就可获取数十年的社会长治久安。社会稳定了，民众怨气少了，就可以为政治改革创造良好的社会条件。

作者是国大东亚研究所所长，文章仅代表个人看法

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