中国农村的劣质自治和底层塌陷

中国农村的劣质自治和底层塌陷

（2010-12-17）  谢宝富

　　“东方专制下的小农是口袋里的马铃薯，虽被装在一起，彼此却并无联系。”马克思的这番论述虽然深刻，但也忽视了传统中国农村小农之间一个重要的联系纽带——宗族。在毛泽东时代，宗族作为封建的东西被彻底砸烂，但毛泽东在剪断宗族这一纽带时，不仅没有让小农彻底走向分散，反而将其空前严密地组织起来，建立了政、经、社合一的人民公社体制。人民公社解体后，一段时间内农村底层出现了无公共组织的状态，此时的农民才真正成为“口袋里的马铃薯”。

　　可是，农村底层的公共事务并没有因为人民公社的解体而消失，所以在人民公社转型为乡镇政府的同时，还须重建公共组织来管理村级事务。那么中国为何选择的是自治组织而非政府组织呢？首先，十年文革使中国经济濒于崩溃，改革开放之初政府囊中羞涩，又需集中财力搞经济建设，若在村级建立一级政府机构，国家财政确有困难，实行自治，除了少量财政补助外，政府别无财政负担。其次，当时的中国刚从文革中走出，民主热情高涨，理论及实践界都弥漫着崇尚民主的新鲜空气，大家都乐于认为，村级民主可训练农民的民主素质，有利于中国未来的民主改革与政治发展，同时村级建立自治组织还有利于抗衡基层政府的强权，有利于农民权利保障。

　　在今天看来，财政包袱是被基本甩掉了，但民主训练与制衡强权的目标则远未实现。由于民主环境和制度设计上的诸多漏洞与不足，中国村民自治选举乱象丛生，村民选票的力量相当有限，在许多地方选票既不能用来选择好的候选人、好的政策方案，也不能用来教训当政者、迫使其兢兢业业为村民。不少村庄选来选去都是那几个“万年青”，即使偶换新人，村民对他好像也不抱什么希望，用村民的话来说，就是“条条蛇都咬人”，“谁当选不都是想捞一把么？”

　　由于选票价值失灵，所以村民对投票越来越不感兴趣，越来越随意投票，越来越不去投票；于是，流动票箱开始登场，做票变得简单易行。如此选举中训练出来的民主素质，自然可想而知。同时，村民自治有选举而无监督，所谓村民代表会议监督、村务公开监督大多流于形式，因此即使偶尔选举得人，在乡里“不送钱就无法办事”的恶劣风气的影响下，也很难不变坏。

　　冷静观之，被誉为中国民主“初啼”的村民自治实质上是一个人才队伍封闭、凝固的“死”系统。由于村级实行自治，所以村官不属于国家公务员系列，优秀人才难下村级任职，是为“上面的下不来”；同时，“下面的也上不去”——在正常情况下，村官即使能力再强、政绩再佳、民望再高，其仕途也只能止于“村支书”。由于政治上别无仕途可期，加上欠发达地区村级资源极其有限、村官物质待遇很低、腐败机会有限，所以村庄真正的能人对村官难生兴趣，他们大多不愿“被”当选，不愿成为村庄的领头羊。

　　同时，村民自治还是一个资源封闭、效能低下的管理系统。由于村级实行自治，贫与富自然成了村集体自己的事。在中国尚未城市化或工业化的绝大多数村庄，包产到户后村集体几无资产，收入无多，能基本保证村干部的工资就很不错了，因而集体行动能力极其有限，难有人力、物力来维护村庄生产及生活设施，从事社会管理与公共服务。在这样的村庄，天长日久，基础设施自会逐渐破败，村庄管理不免日渐失序。

又要马儿跑　又要马儿不吃草

　　但是，在少数业已开始城市化或工业化的村庄，由于土地征收、物业出租等原因，村集体常常富得流油，一个村官的薪水能是乡镇书记薪水的十几倍、甚至几十倍，座驾也常是令乡长艳羡的丰田、奥迪之类，还有更令乡长们羡慕的巨大灰色收入。在缺乏有效监督的情况下，村集体的富有主要还是少数几个村官的富有，相当程度上并不意味着村民的富有。同时，由于村集体既是群众“自我管理、自我教育、自我服务”的社会组织，又是集体经济组织，还代表政府从事村级管理，是一级准政府组织，属典型的“政企不分”、“政社部分”，效能难免低下。

　　从乡村关系的角度看，村民自治还是一种纵容腐败的体制。中国乡镇政府是一级十分古怪的政府。它虽是一级政府，能力却十分有限，不仅本级站、所中有执法权的多非其下属机构，而且辖下的村委会又是群众性自治机构，彼此是指导而非领导关系。就职权而言，乡镇可谓几无执法权又缺乏工作手臂的政府，属“没枪的战士”；就责任而言，“上面千条线，底下一根针”，乡镇政府必须完成逐级下达的各项高指标、高任务。只有及时完成高指标、高任务，才会官场得意，否则怕连现职也未必保得住。

面对如此高压，乡镇政府不得不采用各种办法，努力将乡村间的指导关系变成事实上的领导关系，延长工作手臂；同时想方设法培植、“安排”强人甚至恶人“治村”，因为只有强人、恶人才有办法帮助其完成高指标、高任务，至于完成的过程中，这些人借机鱼肉百姓、公饱私囊、横行霸道等，乡镇也只好睁一眼闭一眼。于是，农村底层经常发生令人发指的“不平事”势必难免。例如，一些明明是村民集体所有的水塘，却被村里的强人霸占养鱼，久旱时节附近村民竟不敢从塘中抽取一滴水来抗旱，否则就得挨揍；一些计划经济时代生产队修建的好端端的抽水机座，硬是被村里的强人明里、暗里蓄意搞坏，迫使村民不得不用高价租用强人家的抽水机抗旱，而村民只能看在眼里、气在心上，却不敢提个“不”字。一些村官欺男霸女、罪证确凿，但是村民在县、乡告状就是告不赢，原因无外是县里、乡里都在“保”他。诸如此类的怪事在中国农村底层实际上早已见怪不怪了。

　　综上可见，尽管导致中国农村底层塌陷的原因甚多，诸如农村生产力要素的流出、教育等“抽水机”不断把农村资源抽到城市等，村民自治的诸多缺失，无疑是导致该局面出现的祸首之一。

　　如何矫正村民自治的弊端，笔者建议，彻底放开村民委员会选举，让村民委员会真正成为村民的自治组织，而非乡镇政府事实上的工作手臂与附庸，通过严密的民主制度设计，使村民珍重自己手中神圣的一票，用其选择自己满意的候选人、选择自己满意的政策方案，用其教训当政者，使其不能不兢兢业业为村民，让村民自治真正成为村庄治理、民主训练和村民制衡政府强权的坚实堡垒。

　　当然，如走这条路，则意味着政府对村级组织的彻底放开，这对视组织为政权稳定基石的中国政府而言，无疑是很大的挑战，需要极大的睿智、决心与魄力。如难采用该方案，建议重建乡村管理体制，将现行乡镇划小、做强，建立小乡镇、强乡镇，使乡镇责权统一、名副其实地挑起农村底层直接管理的重任，并且提高乡镇的政治级别以吸引优秀人才投身农村治理的第一线。在此前提下，废除现行劣质的村民自治制度，代之以村民按照行业而组建起来的各种生产、贸易协会，以促进不同产业的发展，增进村民权益的保护。

作者是新加坡国立大学东亚研究所访问学者

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