盛洪：“强拆”并非城市化所必需

盛洪：“强拆”并非城市化所必需

作者：盛洪    来源：南方都市报评论周刊    来源日期：2010-12-12

     盛洪 北京天则经济研究所所长

   “产权”不仅只是一个经济概念，它与人的生存权密切相关，尊重和保护产权就是在尊重生命。与其它任何社会目标相比，保护生命都有着更高的意义。而“强拆”就是对尊严的践踏，对生存权的损害，和对生命的蔑视。

    “会打架，就能当县委书记”。

    这句话并不是我的意思，而是从最近流行的一位县委书记的“名言”中引申出来的。这句“名言”就是：“不强拆，你们知识分子吃什么？”翻译成严肃的语言就是：“如果不使用暴力，就不能创造财富。”岂止知识分子没的吃，大家都要受穷。这样说有道理吗？

    恰恰相反，“强制”和“暴力”的反义词———“自由”和“自愿”才真正能够创造财富。实际上，价值的多少取决于人们内心的判断。除了人们自己的表达，其他人是无法知道的。表达的方式，在市场中，就是讨价还价；在公共选择中，就是投票。当一个人认为一桩交易划算时，就会表示同意；否则就会反对。因此，“同意”在经济学中是一个非常重要的概念。一个双方或多方都同意的交易，意味着没有一方受损，至少有一方获益。这种交易比强买或强卖的“交易”要能创造更多的财富。所谓“强买”“强卖”，就是至少一方并不“同意”，却被迫成交。这意味着至少一方会受损，因而很自然，要比各方皆大欢喜的交易效率要低。

    推广到全社会，自由自愿的交易越多，社会就越富裕。道理很简单，既然一个双方都同意的交易要比至少一方不同意的“交易”能创造出更多的价值，显然前一种交易越多，创造的财富也越多。自由自愿的交易还有一个重要功能，就是自发形成一个价格体系，用来指导资源所有者将资源投入到不同产业领域中去，形成资源的最佳配置。再进一步，由于众多交易形成的竞争压力，会导致分工深化、技术创新和制度演进，更提高了创造财富的效率。与之相反，如果一个社会中存在众多强制性的“交易”，就会扭曲价格体系，并且妨碍分工深化、技术创新和制度演进。如此看来，强制性的暴力倒是导致贫穷的原因。

    实际上，在今天的中国，有关财富原因的这些议论只是常识。这不仅由于经济学知识的普及，而且由于中国奇迹铁一般的事实。三十多年的改革，就是一个强制性“交易”(计划指令)不断减少、自由自愿的交易不断增加的过程。而有关财富产生的原因，我们知道，亚当·斯密的《国富论》的全名叫《国民财富的性质和原因的研究》。他告诉我们，社会的繁荣是自由自愿的交易所致。到后来，詹姆斯·布坎南教授将这一观念提炼为“一致同意原则”，即各方都同意的一个决定是最好的决定；并上升为一种政治原则。他说，“一致同意原则是帕累托最优的政治对应物”。换句话说，这是保证经济效率的政治原则。

    保护产权，政府才能“惠而不费”

 
   当然，市场有失灵的时候，这才是政府存在的原因。然而，正是这种微妙位置，才对政府有较高要求。第一个要求就是，知道政府与市场的边界。这首先要求承认市场是人们创造财富的最基础性的制度，而不能随意干预。第二个要求才是知道政府边界内的事情。但组成政府的人并非超凡入圣，并且政府因其拥有公共暴力资源而在其它制度面前具有强势，经常会越出边界；因此一个社会才需要有一种机制，既发挥政府的作用，又约束它不要越界。

    在传统中国，对政府的外在约束相对较弱，对之加以补救的是以儒家与道家为主流的政治文化传统。这一传统认为，公共治理的最高境界是“无为而治”，“顺其自然”，等而下之的才是“因势利导”。所谓“无为”是政府无为，百姓才能有为；所谓“自然”就是人的趋利避害的本性，以及由此驱动的自由自愿的交易。孔子说，“天何言哉？四时行焉，百物生焉。”即言自然秩序本身就会带来良好结果。所以儒家在传统上主张“因民之所利而利之”和“不与民争利”，都是在劝告政治集团要将强制性减到最低，反而会产生“大治”的结果。

    当个别情况下市场失灵，民众的自由意愿不能合成社会的最佳结果，政府才要出手。但这时对政府的要求就是“惠而不费”，即成本要低，效果要好。这就需要“因势利导”。即借助人们的自利本能，对外部条件稍加调整，改变人们进行计算的经济参量，就能达到引导人们的行为合成社会最佳的目的。这就如一个高明的艺术家在材料上稍加雕琢，就成就一件艺术品一样。例如自由自发的交易有一个前提，就是明确界定的受保护的产权。但这不是分散的个人能够做得很好的事情。如果每个人自己保护自己的产权，效率相对较低，因为不仅缺少规模经济性，而且不同的人之间又会互为威胁。由于人与人之间在暴力资源拥有上并不相同，会导致弱肉强食的结果，甚至会产生暴力的竞争。在这时，政府提供保护产权的服务就大大提高了效率。

    其结果就是显著降低了自由自愿交易的费用。由于财产的归属没有疑义，由于人们不再担忧自己的财产无端受到侵犯，由于政府对产权的保护给人们以长远的稳定预期，人们就会减少互相猜疑和防范成本，因产权所有者不确定而产生的谈判成本，出现纠纷无法公正裁断的成本，为防止意外丧失产权而不敢做长远打算的机会成本，甚至人们之间直接暴力冲突的成本。制度经济学的研究已经证明，单位交易费用的降低会带来数倍乃至数十倍的单位生产成本的节约，以及价值的增加。正如张五常教授所说，在一个社会中，交易费用“减低少许，就大富；增加少许，就大贫”。只要将其中的“交易费用”理解为“单位交易费用”，这句话就是一语中的。

 
   因此，政府若想惠而不费，最有效的方法，就是在众多公共物品中优先提供对产权的界定和保护。由此会带来自由自愿交易的繁盛。在诸多有形财产中，土地应是一个极端形式。土地不仅本身具有生产力，而且是人的一切活动的综合空间。由于土地的稀缺性，自由交易土地产权会在导致最佳配置的同时，也极大地节约了土地本身。一个政府若想推动社会经济繁荣，惠而不费的方法就是保护土地产权，让土地所有者之间自由交易。

    而保护土地产权最困难的方面，不是分散的土地所有者之间的冲突，而是要管住政治集团内部的人利用公权力侵夺民田。在传统中国，如果一个朝代能够成功地制止皇亲国戚侵夺土地，也就基本上成功地保护了所有的土地产权。例如在西汉初年，皇亲贵族强买民田就是重罪，所以有相国萧何为了消除刘邦猜疑，“强贱买民田以自污”的故事。在唐朝律法中，明确规定“禁止在官侵夺私田。倚仗职权侵夺私人土地者，一亩以下杖六十，三亩加一等，至杖一百以上，五亩加一等，最重徒二年”。清代初年，清政府也及时制止了满洲贵族的“圈地运动”。顺治和康熙两代皇帝为此多次下诏。如康熙八年，清政府“令自后圈占民房地永行停止。今年已圈者，悉令还民间”。这些措施在一定程度上保护了土地产权制度，奠定了王朝经济政治稳定的基础。

 
   “强拆”不是创造财富的手段

    然而，有人会说，城市的形成比较特殊，需要政府较深的介入。其实并非如此。古往今来，除了政治中心，城市主要因贸易而形成，城市就是市场在空间上的有形存在。人们趋利避害，也要选择节约旅行成本和运输成本的地点进行交易。所谓城市，就是人因交易而聚集的地方。城市土地的价值来源于因人口聚集而形成的市场网络外部性，即市场中人数越多、规模越大，交易越有效率。不同区域因聚集程度不同而产生不同的土地价值级差，只有通过自由交易才能被评价出来，从而为有效配置城市土地提供信号。如果政府依仗其强制力量，大大压低土地价格，就会扭曲价格信号，导致土地配置的浪费。并且正如张五常教授在其《佃农理论》中所揭示的那样，压低地租并没有把地主少得的部分完全转移给了佃农，而是因资源错误配置而耗散掉了。同理，压低土地价格虽然部分地起到了将财富从农村集体转移到政府和开发商手中的作用，但因降低了土地价格而导致的资源配置效率降低，整个社会有一个净损失。

    实际上，市场制度在城市的形成中扮演着更为重要的角色，有关土地的价格信号影响着城市的位置、规模和城市内的功能布局。世界上绝大多数城市是这样形成的。直到非常晚近，我国大多数城市也是这样形成的。近60多年来，虽然经历了严格的计划经济时期，当下政府又对城市建设直接介入，许多城市中的交易中心或城市功能也还是自发产生的，比较著名的如北京中关村的电子一条街和798艺术中心；大多数城市的发展还是以自发聚集的所谓“城中村”为重要补充和条件。例如，在深圳，有40%的人居住在“城中村”，他们大多是打工仔。如果没有密度较高的城中村提供廉价的居住环境，深圳今天的发展是不可想象的。

    当然，现代城市远比过去规模宏大，功能复杂，还需要许多市政工程和公用事业。这需要有前瞻性的考虑和巨额超前投资。这往往被视为市场失灵的地方，其实也不尽然。近些年来兴起的公私合作伙伴模式，已使大量民间企业进入到了公用事业及市政工程领域中来。甚至在有些城市，政府干脆将成片城区交给企业开发。政府需要做的，只是组织制订和实施城市规划，对经营公用事业的企业进行监管，以及对进行巨额超前项目投资的企业予以补贴。最后，政府只有在为公益用途的项目(如道路、桥梁、车站和机场等)征购土地时，才可以在对已按市场价值补偿后仍拒绝迁出的被征购者，在法院的同意下实施强制性拆迁。这种情况是少之又少的了。只要尽可能地利用经济当事人的逐利之心，在他们“同意”的情况下进行合作，就能更有效地发展城市。

 
   还有人说，政府为筹集城市建设资金，不得不采取低价获得土地的“土地财政”模式，他们为此辩解说，因为城市基础设施和公用事业的投资使邻近的土地增值，所以他们有理由拿走全部增值的部分。其实，如前所述，城市土地增值的主要原因是人口聚集，其次才是基础设施的改进。人口聚集带来的增值是因网络外部性，所以只能由原土地所有者享用，就如同一个电话所有者因电话网络节点增加而坐享其成一样。基础设施投资带来的增值则要由资本所有者享有。公平的做法是经济当事人自由自愿交易，政府对交易征税。这样既可以避免直接侵夺他人土地，又可以获得至少不低于“土地财政”的资金，收到城市基础设施投资的回报。而在我国，这种税收手段是现成的，即“土地增殖税”；其税率从30%到60%依增值额而累进。

    因而，“强拆”并非城市化所必需，更不是创造财富的手段。“强拆”所带来的效率损失，不仅是破坏了土地价格体系所导致的土地资源错置，不仅是失地农民的直接损失和痛苦，最严重的是破坏了土地产权制度。而我们知道，保护产权制度是一个政府服务于公众的最为“惠而不费”的形式。一个地方政府采取的强制性手段越多，这个地方越有可能贫穷。

    社会早晚要洗刷它的耻辱

    “强拆”更不公正。既然滥用强制性会导致社会财富损失，“不强拆就没的吃”的说法就只有在财富再分配的含义上才有意义。自由自愿的交易可以创造财富，而强制性的暴力只能转移财富，甚至是毁灭财富。社会上可以认可的财富再分配是削富济贫，且要通过法律的正当程序，如累进所得税率；但用强制性手段将财富从农村集体转移到政府和开发商手中，相当于劫贫济富，这就突破了社会对公正的理解，而与掠夺无异。这会加剧社会不同利益集团之间的紧张，尤其加深受损害的失地农民的怨恨，埋下社会动荡的祸根。

    再则，“强拆”就要违背当事人的意愿，就必然招致他们的强烈反抗。这会极大地增加县政府的工作成本。他们动不动就出动大量暴力人员，为压制和恐吓当事人不惜动用武力。而导致的恶性事件，包括人员伤亡，则是更大的社会成本。而相反，“同意”之下的政府工作却是成本最低的工作，因为各个当事人，包括土地所有者和开发商，都因交易至少不损害自己而有动力推动交易，几乎不需政府出手。

 
   最后，“强拆”颠覆了社会的基本价值和伦理准则。有关“一致同意”的原则不仅是一个导致效率的经济原则，还体现了对每一个人的尊重；一个人的意愿受到尊重是个人尊严的重要部分。“产权”也不仅只是一个经济概念，它与人的生存权密切相关；正如洛克所说，最普遍存在的小规模产权就是直接从生存权衍生出来的；尊重和保护产权就是在尊重生命。说到人的生命本身，应是一个社会的最大价值；生命的丧失就是成本无穷大；与其它任何社会目标相比，保护生命都有着更高的意义。而“强拆”就是对尊严的践踏，对生存权的损害，和对生命的蔑视。

    显然，宣称“不强拆就没的吃”的那位县委书记既不道德，也不明智。一个社会的道德原则就是社会各个个人和集团之间的行为规范和利益均衡，因而遵循道德就是最大的政治智慧。一个地方政府的官员即使有自身利益的话，从长远和整体来看，也应与社会价值相一致。因为本地人民的福址就是他的政绩。如果他有功利之心，聪明的做法也应首先尽可能利用民众的逐利之心，让他们自由交易以达致本地繁荣。再进一步，如果他还要有所成绩，就要尽量使用惠而不费的方法，保护产权，从中抽税，当出现短期的局部利益与公共利益冲突的局面时，也要尽量因势利导，避免使用暴力。这需要他清醒地认识一个地方官员的位置与作用，把握文化价值，理解市场机理，懂得政治智慧。

    尽管在强拆后面，有着不少寻租和腐败，地方政府和土地部门的官员也经常因土地问题而落马，我们宁肯相信，这个县委书记是一心为了发展本地经济。然而，这才是真正的悲剧所在。正是强拆破坏了产权制度，使得土地不能有效配置，造成大量的财富损失，才阻碍了本地经济的发展。强拆更直接造成对民众生命的损害，反过来导致对政府的怨恨，和政府实施成本的上升。这位鼓吹强拆的县委书记不知自己才是本地民众贫穷和经济不发展的原因，甚至是民众生命的威胁，却以恩人自居，反差之大令人震惊。

    这种心态似乎还停留在三十多年前。当时的计划当局官员也许会认为，假如自己不安排计划，中国民众都会去喝西北风。然而殊不知，三十多年的市场化改革取消了计划指标，中国人民的财富增长了16倍。中国的工业化，在民众和企业的“同意”下，已经大大推向前进了。这一逻辑也同样可以用于城市化。只要尽可能地争得各方当事人的同意，我国的城市化会更为有效和迅速。

    我们知道，暴力是人类社会中万不得已的下策，遇到问题就使用暴力是最不用动脑筋的做法。既不需要学习包含政治伦理的文化传统，也不需要理解人性和市场机理的知识，只要懂得如何使用暴力就够了。反过来，一味依赖暴力，人也会变蠢。如果“不强拆就没的吃”是对的，选择县委书记的标准就可以很低，不需要有什么文化和知识，只要会打架就行了。

    当然，我想这是一个偶然的错误。这些年来，我遇到过很多优秀的地方政府官员，他们对市场机理有深刻理解，对民众的生命和产权高度关心，并不断探索制度变迁之路。他们越是了解财富产生的原因，越是尊重市场的作用，就越不会“贪天之功”。他们是我尊敬的人。我相信，在全国的县委书记中，这个“不强拆就没的吃”的书记是排在末位的。即使如此，我也相信，终有一天他会为这句话感到羞耻。当然，如果不是这样，我更相信，一个社会早晚要洗刷它的耻辱。

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