法制日报：“财神爷”掌控资金分配 造成权力寻

法制日报：“财神爷”掌控资金分配 造成权力寻租

江苏财政厅原副厅长张美芳以银行存款回扣敛财过千万引发反思

作者：杜晓,郑小琼   来源：法制日报   来源日期：2010-12-1

    财政收入存款规模很大，动辄几十亿元上百亿元，如果一个银行能拉来一笔财政存款，它的存款储备基本上就不用愁了。但竞争很残酷，几乎每家银行都会派神通广大的人物去争取，这就给类似张美芳这样的贪腐分子提供了权力寻租的空间。 （相关链接：江苏财政厅女贪官招了)

　　非税收入，一直以来都是财政管理资金中的大项，但是，由于没有一套适应非税收入管理的完整、规范、统一、系统的法律法规，使得非税收入管理无章可循或有章难循，缺乏健全的监督机制。

　　有监察系统人士认为，财政部门掌控的资金分配权，是一种直接的社会资源分配权，且具有稀缺性，争宠争捧，财权很容易被人“寻租”。财政系统腐败特点包括“以权谋私、以钱买权、集体腐败”等

    近日，在反腐领域最大的新闻，莫过于江苏省财政厅原副厅长张美芳的落马。有评论人士认为，这意味着财政部门的“盖子”或许要被揭开了。

　　长期以来，财政部门直接掌控着最重要的“资源”———钱，财政官员也因此成为各路人马争相迎奉的对象。而透过张美芳事件可以清楚地看到，权力寻租最大的底气在于掌握资源的多少。

　　在张美芳落马之后，一位学者曾一针见血地指出，在现行体制下，张美芳贪腐一事表明，单位权力部门化、部门权力处室化、处室权力个人化问题必须得到认真的反思。

　　另据了解，由于张美芳案涉及到财政体制内部的制度性缺陷，此案在江苏省纪委查处期间，中纪委亦派工作组赴江苏进行督办。

　　银行存款回扣成敛财门路

　　相关资料显示，1958年4月出生的张美芳是江苏省南通市人，1976年7月参加工作，在南通市下辖的通州市石港镇蔬菜一队插队。1978年7月，张美芳到南京农业大学农经系学习，此后一直在当地财政系统工作。张美芳落马前，一直在江苏省财政厅工作，在江苏省财政厅领导班子中排位第三，属于财政系统内不折不扣的实权派。

　　据知情人士透露，张美芳也是江苏省财税系统改革30年来被处理的级别最高的在职官员。

　　目前，有关部门已经查明，张美芳坐拥7套房产，其中3套在其女儿名下，4套在其本人名下。7套房产中仅山水华门的一套房产就价值1000万元，是南京市公认的高档社区。知情人士称，张美芳受贿金额可能超过5000万元。

　　在张美芳所敛巨额钱物外，值得引起人们警惕的，是张美芳的权力寻租手法。

　　据了解，调查组在第一天进入江苏省财政厅时，便在张美芳办公室抽屉里发现了银行为其开出的面额为110万元的支票，经查，这笔钱款为吸储回扣。不久，张美芳的受贿来源被查明，主要是在决定财政收入的开户银行过程中，收取银行的吸储回扣。

　
　按照国家有关规定，财政收入通常会存入国库，具体设在中国人民银行的账户上。一般来说，中央的收入放在总行，地方的国库设在人民银行各省市分行、支行。但是，各级政府的财政收入除了预算收入，还有预算外收入，这些收入并不是存在国库，而是存入“财政专户”，即在各商业银行开设的账户。

　　这样一来，财政收入因为额度大、连续性强，始终有存量，所以几乎每家商业银行都想“抓住”这个大财主。“财政收入存款规模很大，动辄几十亿元上百亿元，如果一家银行能拉来一笔财政存款，它的存款储备基本上就不用愁了。”一家地方商业银行的内部人士说，不过，这种竞争很残酷，几乎每家银行都会派神通广大的人物去争取，这就给张美芳提供了权力寻租的空间。

　　据了解，张美芳在被调查前，负责财政厅综合处、经济建设处、行政政法处、绩效评价处、省财政投资评审中心等部门的工作，其中综合处负责非税收入征缴，而非税收入，一直以来都是财政管理资金中的大项。

　　非税收入管理无章可循滋生腐败

　　据了解，经张美芳之手的非税收入，是指除税收以外，由各级政府、国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织依法利用政府权力、政府信誉、国家资源、国有资产或提供特定公共服务、准公共服务取得的财政性资金，是政府财政收入的重要组成部分。

　　目前，我国非税收入数目已经相当庞大。2010年审计署发布的报告显示，2008年1月至2009年6月，17个省区市有625.38亿元已收缴的非税收入未按规定及时缴入国库纳入预算管理。这一数据足以说明在非税收入管理上存在的问题。

　　一名地方财政部门的负责人告诉《法制日报》记者，各地在非税收入征管方面一般都有相应的征管办法加以规范，但是在支出方面却很少管理，存在的问题也比较多，也容易产生权力寻租行为。

　　据这名负责人介绍，非税收入支出方面存在的问题，首先体现在支出与收入挂钩，根据收入进度按比例返还，支出缺少必要监督，比较混乱。一些发达国家的非税收入支出大多投入公益事业，而我国的非税收入除某些专项收入外，财政部门给各个单位拨付非税收入后，各个单位可以自己支配非税收入的使用，从单位利益和个人利益出发，单位可将非税收入用于改善办公条件，也可以以奖金或津贴的形式对非税收入进行瓜分。

　　“此外，经费的追加、追加多少都由少数人说了算，缺少人大或其他部门的监督，这就很难保证少数素质低的干部不从中进行权力寻租。”这名负责人说。

　　财政部下属某课题组的一名研究人员告诉《法制日报》记者，到目前为止，非税收入管理的不规范源于相关法律的不健全。

　　“近年来，非税收入在规模、项目、纳税与非纳税的性质界定等方面都发生了很大的变化，但是非税收入的立项、征收、票据、资金使用等各个环节大多数沿用原来预算外资金管理的办法，没有一套适应非税收入管理的完整、规范、统一、系统的法律法规，使得非税收入管理无章可循或有章难循，缺乏健全的监督机制。而且，与税收不同，非税收入缺乏收入保全及强制执行手段，制度建设滞后，处罚依据不足，征收、处罚起来困难重重。”这名研究人员说。

　　有地方财政系统负责人直截了当地向记者表示，“要彻底改变长期以来非税收入多头征收、分散管理的做法，政府要将非税收入征管权限集中于财政机关，明确强调财政部门是非税收入征管的唯一主体.实现统一征收、统一管理”。

　　对于上述说法，一位业内人士尖锐地指出，如果财政部门一统非税收入江湖，那么其手中无疑握有更多的资源。而作为财政系统高官张美芳的落马，则意味着“抓贼者”成了“贼”，将现行财政体制的深层次弊端暴露无疑。

　　财政部门分配资金易被寻租

　　一直以来，作为“财神爷”的各级财政部门享受各种较高的待遇已是公认的事实。

　　某省监察厅驻该省财政厅的工作人员对《法制日报》记者说，财政系统腐败案件易发，这是因为，“财政部门掌控资金分配权，这是一种直接的社会资源分配权，且具有稀缺性，争宠争捧，财权很容易被人‘寻租’”。

　　这名监察系统工作人员说：“我国4级政府都有财政部门，从中央到地方，财政机构遍及各省市县及乡镇，发生腐败的总量相对比其他行业多。单位一把手或部门负责人利用职权违法违纪的较多，资金拨付环节成为发生违法违纪行为重灾区，且涉案金额较大，尤其是基层财政已经成为违法违纪案件的多发区。”

　　据这名工作人员进一步介绍，财政系统腐败案件还具有多样性，“纵观在财政领域查出的腐败案件，个人腐败的表现形式多种多样，既有贪污类，又有行贿受贿类；既有挪用公款类，也有玩忽职守类等等。在诸多犯罪中，以贪污受贿类的案件居多”。

　　据了解，自2000年以来，国家财政部收集全国财政系统发生的典型违法违纪案件，汇编了《财苑警示录》系列丛书，将全国部分省市财政部门已经结案的腐败案件进行归纳整理，并进行分析总结。其中归纳的特点包括，“以权谋私、以钱买权、集体腐败”等。

　　此间有媒体称张美芳是利用财政存款寻租第一人，对于这一说法，中南财经政法大学教授乔新生认为，“她不可能是第一人，我相信她也不是最后一个人”。

　　乔新生说，我国关于财政预算支出管理的法律规定先后有8个，法律上有预算法、刑法等，行政法规有预算外资金管理规定，还有各种各样的财务报销制度，在这么多法律条款下，还会出现类似的情况，就是因为目前的管理是越往上行政负责人审批的权力就越大，这不是一个制度的问题，而是行政权力不受节制的问题。解决这些问题也不难，就是要加强民主行政体制改革，用透明来解决问题，以行政的公开化来解决内部的这些腐败问题。

　　北京大学廉政建设研究中心教授李成言告诉记者，防治财政腐败是一个系统工程，需要整个财政体制的改革作为支撑，即理清权力制约、资金监控、行为规范等关键部位和环节，从源头上预防和治理财政腐败。财政体制改革的方向是实现阳光财政和法治财政。

　　李成言认为，所谓阳光财政，是公共财政的本质要求，也是防治财政腐败的基本要求。“阳光财政”的基础在于规范管理，工作要求在于公开透明，工作目标在于提高财政绩效。为此，在技术操作层面上，应深化部门预算、国库直拨、政府采购、“收支两条线”管理、绩效预算等财政预算管理改革。在制度层面上，要加大社会监督的力度和财政责任追究的力度，把行政监督与社会监督相结合，把事前、事中、事后监督相结合，建立一个具有“合理的收支、严格的预算、规范的操作、严密的监督”的公共财政体制。“民主财政是财政体制的核心，也是防治财政腐败的关键举措”。

　　对于法治财政，李成言认为，这是公共财政实现公共性的具体要求。我国财政法治化不足，主要表现在两个方面：一是财政法律法规不够完善；二是有法不依的现象比较普遍。为此，应普及法治财政的意识，树立自觉的纳税意识、财政预算监督意识以及人人平等分享政府公共服务的权利意识。同时，把已经颁布实施的预算法、会计法、审计法、采购法、税法、会计准则及相关实施条例、暂行办法综合起来，形成一个综合的财政法律体系。

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