近一半的义工（49 .1%）认为，义工活动常常“变味”，沦为有关部门的免费劳动力，访谈中也发现，活动变味、偏离自身目标不仅是义工面临的主要困难之一，而且也严重打击义工参与志愿服务的积极性。不少义工反映，参加义工服务过程中，常常沦为被当做“免费劳动力”，承担了很多原本应该是政府承担的工作。比如维持社会治安，比如参与交通管理等，一些义工会觉得是浪费自己的爱心和时间。

    如果政府不正视目前义工组织所面临的种种问题，其成长与发育会面临刚性的资源约束和其他主体不认可的窘境，从而降低乃至消解义工组织提供服务的能力。这不仅关涉志愿组织自身建设和对其监管的效度问题，也影响到服务型政府的构建路径与质量。

    从深圳义务服务发展的历程看，政府的资源高度聚集性并没有发生根本上的改变，义工组织虽“自下而上”发起，但离不开“自上而下”的推广，国家利用强大的组织动员能力，在较短时间内可以迅速推进义工服务工作。因此在中国义工服务和义工组织发展过程中，政府有着不可代替的作用，也承担着相应的社会责任。

    在公民社会日渐崛起，全球化逐步深入的背景下，深圳的义务服务事业也势必遇到一系列新的挑战。如何处理政府支持与社会参与之间的关系？如何摆脱对政府资金支持的过度依赖，形成多元化、制度化的筹资模式？如何提高志愿服务的专业化水平和技能水平？以义工服务为代表的第三部门，如何能够成为与政府公共服务、市场服务相并列的第三种重要的服务方式？如何理顺政府、市场与社会之间的关系？在社会转型期，如何优化义工服务的环境，得到社会公众的普遍认可，对义工进行有效的激励和保护，等等，都成为亟待解决的问题。

    例如，深圳的25万义工，与一个小城市人口相当，它究竟是在如何建设，如何管理，如何服务的？同单个人零零散散的志愿服务相比，组织化的义工活动有更大优势，但不同的组织形式会带来不同的成效。调查显示，近一半的义工（48.5%）认为共青团和义工联组织发动更有利于开展义工活动，其次为“各义工组织独立运行”、“党政部门牵头”、“个人自发参加”和“工作单位组织”等选项，分别为16.2%、13.9%、12.3%和8.3%.

    作为“民间组织”的义工联

    20世纪80年代末期，内地的社团登记制度很不健全，许多挂靠党政部门、人民团体的社团并不正式登记。如大量“学雷锋”组织、政治学习组织、民主参与组织等，都是获得党政支持就建立起来。但是，挂靠共青团深圳市委的“义务工作者联合会”，却主动前往民政局进行合法登记，开了社会服务团体依法登记的先河。

    1990年深圳市义工联成立。在由全市46名义工参加的深圳义工联成立大会上，通过了深圳义工联章程。章程规定，“义工联”是民间团体，具有独立工作机制，不是团市委或政府部门的附属机构；义工联成员必须经过志愿报名参加，不能由团员身份直接转化过来，这与后来的内地青年志愿者组织有重要区别，内地往往是发动各级团委将部分团员集体登记作为志愿者。鉴于中国的社会团体登记时必须要有主管部门、挂靠单位，深圳市义工联的主管部门为共青团深圳市委，挂靠单位是团市委权益部。然而，团市委领导并不担任义工联理事会的职务，理事会成员必须从报名入会的义工联成员中竞选产生。团市委权益部负责义工联的秘书处事务，协助理事会开展日常工作。

    深圳义工联的组织架构体现了其民间色彩。义工联的最高权力机构是义工代表大会，每五年开一次。理事会是义工代表大会的执行机构，由代表大会民主选举产生。另外还设有秘书处，作为理事会的办事机构，由秘书长、副秘书长、干事若干名组成，是理事会的办事机构，负责义工联的日常工作。秘书长是义工联的法定代表人。根据相关规定，深圳市义工联挂靠在团市委权益部。当时创办深圳义工联的何学文，就是团市委权益部的负责人。为了让义工联走上民间组织的规范化道路，他提出只当秘书长，不当理事长。义工联首届理事长俞泓由大会选出。这一规章制度一直延续至今。

    然而，中国内地义工组织发展的轨迹和海外并不相同。在国外或者港澳地区，除了义工组织之外，还有完善、齐备的各种支持慈善事业的社会机构，他们和义工组织一道形成完整的体系。在这样的体系下，新生的义工组织可以得到很多的支持。但深圳义工联创立时，其他社会支持系统尚未成型，其主要的支持者只能是政府。作为民间组织的义工联，尽管初创时意在保持自己的民间本色，但在发展过程中如何获取政府支持，成为一个重大的命题。

    回顾和梳理义工联的发展历程，有两股力量推动着义工联的发展。一种是政府的推动，另一种是社会内在需求。深圳义工组织的生发过程，体现了中国社会转型的某些特点。刘忠定研究指出，与西方关于“第三部门”的学理要求以及自下而上的生成过程相比，中国的“第三部门”是政府部门与民间社会两种力量自下而上与自上而下互动的结果，呈现出一种官民二重结构模式。深圳市义工联坚持以独立民间团体的身份争取党政支持，而不是被纳入党政系统成为半官方团体（如工青妇和民政系统的社会工作协会）。但是，党政领导的明确表态促成了对义务工作的支持网络。特别是2005年，我国内地第一部规范义工工作的地方性法规《深圳市义工服务条例》出台，不仅为义工事业的发展提供法规支持，也明确提出政府在推动义工事业方面的责任。

    目前，深圳市政府除了给市义工联提供经费、人员编制等支持外，还以“政府委托”、“政府购买服务”等方式与其进行合作。这些合作方式既保证了市义工联的独立运作，又提供了基本的经费保障。在高交会、文博会、省运会等各类大型活动中，市义工联都会以“政府购买项目”的形式组织义工参与服务。另外，围绕深圳净畅宁工程、梳理行动、文明城市创建等党政中心工作，市义工联在市交警局、市公安局、市城管局等相关职能部门的经费支持下，组织了交通义工、治安义工、城管义工等服务项目，在交通指挥、治安宣传、城管工作等领域拓展义工服务的空间。

    经费不足是最大问题

    从事义务工作虽然是利己利他的“善举”，但由于有关部门和社会的了解程度不深等原因，义工在从事志愿服务的过程中也会遇到种种困难。调查显示，活动经费不足是从事义工工作面临的最大问题，超过六成（63.8%）的义工曾经面临过资金紧张问题。同其他非营利组织发展类似的是，即使在经济发达、志愿服务起步较早的深圳同样面临着资金筹集难题，虽然义工服务是一种无偿奉献，在开展组织活动过程中仍然会发生一些成本，资金严重依赖于政府投入。

    活动经费不足的主要原因有三：一是尚未形成制度化的政府财政支持。虽然政府对义务工作较为支持，但并没有纳入到年度财政预算当中，更多是以专项资金的形式支持，制度化和规范化难以保障。二是义工团体的资金和项目筹划能力不足。同义务工作开展较为发达的国家相比，深圳市的义工组织还处于探索和扩大影响阶段，无论是策划能力还是服务的专业化水平都有待提高，缺乏对于人才的吸引力和对于社会的影响力，难以募集到足够的社会资金。三是社会的筹集渠道不畅。一方面，公民社会发展还处于起步阶段，全民参与公益慈善事业的氛围尚未形成，另一方面，虽然社会对于义务工作的认同度较高，但存在一个误区：即将义务工作同“免费”相等同，普通认同义务工作并不需要多少资金，而将有限的资源用于助残、扶贫、赈灾等领域。

    此外，值得注意的是，近一半的义工（49.1%）认为，义工活动常常“变味”，沦为有关部门的免费劳动力，访谈中也发现，活动变味、偏离自身目标不仅是义工面临的主要困难之一，而且也严重打击义工参与志愿服务的积极性。不少义工反映，参加义工服务过程中，常常沦为被当作“免费劳动力”，承担了很多原本应该是政府承担的工作。比如维持社会治安，比如参与交通管理等，一些义工会觉得是浪费自己的爱心和时间。从国外的经验来看，不少政府通过购买服务的方式资助非营利组织和义工团体，从而开展社会服务，取得了良好效果，不仅节约了政府开支，提高了效率，也提高了服务的专业性，同时也间接培养了非营利组织和义工团体，而不应通过利用义工的志愿热情，通过一些模糊化的处理，将自身工作免费推向义工组织。

    深圳义工组织如何加强自主能力建设，这是一个值得深入讨论的课题。义务服务组织的自主性不是自身可以独立形成的，是在整个管理和运作体系中确立起来的。深圳义工最初的发展，政府的推动作用很大。政府把握了这种社会发展方向。而一旦义工组织进入自身的发展逻辑，自主能力建设又是一种必须回应的发展命题。

    清华大学N G O研究所所长王名认为，中国的社团过去和现在基本上是政府选择，对政府的依赖性强。民间组织和国家在共同成长中形成了一种共生态，政府借助社团进行管理，而社团借助政府权威和经济力量来发展自身。这不仅表现在财政资金来源上，还表现在政策和人事的自主性上。这与我国过去的计划经济体制以及政府管理体制有关，也与社团自身发展有关。但未来，社会选择将是社团发展的趋势，其基本路向是逐步脱离对行政组织的依赖性，增强自主性和自我管理能力，最终民间化成为市民社会的组织基础。

    诸多研究指出，加强志愿组织自主能力建设，可以通过逐步完善志愿组织的政策法律框架、建立多元化的经费来源与筹款机制、强化志愿组织对自主性的追求与承诺、促进青年的广泛参与和充分发挥志愿者的主体作用来实现。从这种发展趋势的政治意义分析，未来我国的社会组织可能是一种各类属性、各种模式的“第三部门”交互在一起的多元化生存发展趋势，将会发挥着与西方纯民间性的“第三部门”组织不同的社会功能。从某种意义上说，它是国家与公民合作的渠道，不是公民对抗政府的阵地或政府控制公民的工具，政府和“第三部门”组织要合作与共处，并且也有这种社会基础及社会需要。谁也离不开谁，谁也吃不掉谁，相辅相成，共同推进社会和谐发展。

    义务服务中至关重要的政府角色

    义务服务组织与政府的关系，所对应的是社会与国家的关系。面对蓬勃发展的义务服务，政府是支持还是支配，是培育还是滥用，是合作还是管制，这些都是处于演变中的认知当前。由于政府在社会转型中的主导性影响，政府如何认知义务服务组织，如何确认自身在义务服务发展中的角色定位，直接影响到义工组织发展的外部制度环境，是一个非常关键的问题。现阶段，深圳市政府部门在宣传义工精神、培育义工组织、加强监督管制等方面做了很多工作，对义工服务发展起了积极影响，但这一问题仍然不能说已经得到了解决。

    政府基于社会管理者本位，在发展义务服务时，往往重其使用、轻其支持，重其付出、轻其资助。这是一个普遍存在的现象。我们在调查中发现，深圳市民对义工服务的认识不仅停留在了解层面，也愿意通过实际行动践行志愿服务的理念。尽管调查中仅仅37%的市民曾经参与过义工服务，但超过八成（82.7%）的市民表示强烈的参与意愿。

    研究义务服务的西方学者戴维斯认为，政府在义工服务事业发展过程中实际要发挥四个突出作用，即赞助者、决策者、伙伴关系、承认和推进者。政府与义工组织并非领导与被领导的隶属或主次关系，而应该是互助的合作伙伴关系，它们互为“合作者”和“支持者”。政府可以根据本国国情，定位其在义工服务中的角色，并与义工组织建立起长期的良性互动机制。

    1998年，英国发表了政府同义工部门之间的契约《英国政府和义工及社会部门关系的协议》，引起了全世界的关注。这不是一部法律，而类似一个备忘录，但其重要意义是它经过广泛的讨论，由政府和非营利部门共同协商达成，共同签署遵循，为二者以后的关系确立了基本原则和行为依据。政府委托项目给义工组织，合作中实现共赢。

    在中国特殊的历史文化背景下，中国的社团从一开始就带有明显的“官民二重性”，政府和社会的力量同时贯穿在社团的发育发展过程中。这种制度安排走了一条介乎西方“国家合作主义”和“社会合作主义”之间的中间道路。依据政府与义工组织的关系，以及在公共服务领域两个关键要素（资金筹集和授权、服务的实际配送）的不同方式，有学者将义工组织发展模式总结为政府主导型、政府-民间合作型、民间主导型等三种形式。

    政府主导模式以新加坡为典型。在这个模式中，政府在资金筹措和服务配送中占据着支配性地位。政府既是主要的财政提供者，又是公共服务的主要提供者。政府直接出面组织义工活动，义工组织起补充或者辅助作用。在新加坡，政府的固定投入占全国义工服务活动所需经费的40%以上，在非固定渠道，政府根据民间义工组织的申请不定期地给义工服务活动以额外财政补贴。在各级政府，新加坡成立专门的义工服务工作机构，直接出面组织义工活动以及对义工组织进行培训、指导、调节和监管。

    政府-民间合作型以香港为典型。在这种模式中，政府和义工组织结合各自的资源优势共同开展公共服务，政府出钱，义工组织出力，即政府作为经费提供者，而义工组织作为服务提供者。在香港，就社会服务工作而言，形成了以政府为主导、非政府的社会工作机构为主体、义工广泛参与的社会工作良性运行和发展机制。其中政府的主导作用，主要体现在：制定政策，编制发展计划，颁布实施考评指标，负责宏观管理与指导，通过向非政府社会工作机构购买公共服务、直接资助等方式支持其2/3以上的经费。

    民间主导型以美国为典型。在这个模式中，义工组织在资金筹措和服务配送中起着支配性的作用。民间主导模式也可以说是社会主导模式。美国义工组织众多，服务面广，在全美有100多个大型的义工团体。美国义工服务活动资金主要来自个人的捐助和遗赠，以及公司基金、科学文化福利基金以及各级政府拨款。此外，美国政府注重通过法律和政策体系来引导公民积极参与义工服务活动。

    从深圳义务服务发展的历程看，尽管内地社会的开放程度逐步提高，但政府的资源高度聚集性并没有发生根本上的改变，义工组织虽“自下而上”发起，但离不开“自上而下”的推广，国家利用强大的组织动员能力，在较短时间内可以迅速推进义工服务工作。因此在中国义工服务和义工组织发展过程中，政府有着不可代替的作用，也承担着相应的社会责任。

    我们的调查发现，69.6%的市民表示政府应该“培育多种类型多种功能的义工服务组织”，说明现有的义工服务组织尚不能满足市民的多元化需求；52.7%的市民认为政府应该“立法对义工活动进行规范和保障”。也有近四成市民认为应该加大资金支持（44.5%）和建立对义工的激励制度（44.3%）。值得关注的是，在义工服务和义工组织发展过程中，大部分市民对政府的干预还是持支持和鼓励态度，只要两成市民认为应该减少对义工组织行政上的直接干预。

    当前，要促进内地义务服务的发展，政府仍然需要转变观念，承认并肯定民间组织的存在有其不可替代的重要作用。如果政府不正视目前义工组织所面临的种种问题，其成长与发育会面临刚性的资源约束和其他主体不认可的窘境，从而降低乃至消解义工组织提供服务的能力。这不仅关涉志愿组织自身建设和对其监管的效度问题，也影响到服务型政府的构建路径与质量。

    王名的研究指出，目前政府应重点推进新型公共服务体系的建设，着力支持和培育发展公益服务类民间组织。这主要是指在环境保护、扶贫开发、初级卫生、基础教育、社区服务、慈善救助等领域提供各种公益服务，以及与公益服务相关的资源动员和机构能力建设等活动的公益服务型民间组织。可在借鉴国外成功经验和总结扶贫开发、社区养老服务等领域政府采购公共服务的已有做法基础上，成立政府采购公共服务基金，通过公开招投标的方式对上述相关领域的一系列公共服务进行基于市场机制的政府采购和政府委托。

    南都传播研究院研究员 龙科