陈潭：迈向城乡一体化时代

陈潭：迈向城乡一体化时代

时间:2010-11-25 11:18 作者:陈潭

　　【提　要】“城乡分治，一国两策”的城乡二元结构的壁垒式存在不断地割裂了城市与农村的天然联系。在“城乡分治”的政策和思路下，在就业、教育、医疗、养老、福利、基础设施、社会保障等方面，城市和农村、市民和农民展现了政策与体制受益上的天壤之别。随着市场经济发展和中国改革开放的不断推进，随着城市化运动的迅猛发展和城乡差距的进一步加大，处于“市场失灵+政府失灵”双重困境下的“三农”问题愈发显现，中国农村社会日益增长的公共服务需求与公共服务供给不充分、不均等、不便利之间的矛盾日益突出。从1978年的“大包干”、2006年的“零赋税”到今天，中国农村确实需要一场新的改革和革命——新农村建设中的“新公共服务运动”。 统筹城乡经济社会发展、迈向城乡一体化时代已经成为了当前中国改革和社会主义现代化建设的前进路向。

　　城市和乡村是现代中国不可分割的两个地理单元。与城市化运动的疯狂扩张相比照，乡村不断的碎片化正在撕裂着当下中国的现代化图景。“城乡差距”的存在不断地提醒着人们，所谓经济高速增长下的“中国奇迹”是忽略了“三农”指数的。至于那种“城市超欧美，农村似非洲”的说辞，既伤害了“第三世界”的兄弟感情，可又把“家丑”示于人前、遭人“嘲弄”。但是，不可否认，统筹城乡经济社会发展、迈向城乡一体化时代已经成为了当前中国改革和社会主义现代化建设的前进路向。

　　“城乡分治”的现实与当下农村社会的主要矛盾

　　二十世纪50年代以来，中国逐步建立了一套城乡分割的二元体制。这一体制的理论基础是所有制的不同：城市以全民所有制为主，农村以集体所有制为主。这一体制的运行，在诸多方面是两套政策：对城市是一套政策，对农村是另一套政策。几十年下来，逐渐固定化，加上有户籍、身份制作划分标准，就形成了“城乡分治，一国两策”的格局（陆学艺：《走出“城乡分治，一国两策”的困境》，《读书》2000年第5期）。众所周知，“城乡分治，一国两策”是在当时实行集权的计划经济体制下逐步形成的，这对于生产力水平低、资源总量不足、人口多、底子薄的情形下集中力量进行国家工业化建设具有重大的历史意义。

　　然而，城乡二元结构的壁垒式存在不断地割裂了城市与农村的天然联系。在“城乡分治”的政策和思路下，在就业、教育、医疗、养老、福利、基础设施、社会保障等方面，城市和农村、市民和农民展现了政策与体制受益上的天壤之别。当城市中的居民在较为普遍地享受着便利的医疗救护、就业帮助、教育优待等国家所提供的公共服务和福利时，以土地为生存技术和生活保障的农民处于与其身份地位相称的无助的自然状态。他们在忍受着收入分配不平等状况的同时，也享受着公共服务分配不公正的待遇。纵算同样实施的国家义务教育也显示了不一样的思路和结局，城市中小学的教育设施是由政府拨款兴建和维护的，而农村的中小学则要通过教育附加费等乡村筹资形式去建设。实际上，在城市话语广为盛行且居于霸权地位的今天，中国的“三农问题”与农民的话语权利往往置于文本的重视与实际的边缘化之中的尴尬境地：一方面是政府的“减负增收”、“农价补贴”等政策的重视；另一方面却仍然存在着诸如“户籍坚冰”、“就业樊篱”等相当程度的政策歧视。面对偏执效率累进的城市工业化进程和扭曲的收入分配格局，面对高度分散且剩余太少的自身传统小农经济时，转型中国的农业、农村、农民却在市场经济语境中表现出相当程度长时间的“集体失语”。

　　随着市场经济发展和中国改革开放的不断推进，随着城市化运动的迅猛发展和城乡差距的进一步加大，处于“市场失灵+政府失灵”双重困境下的“三农”问题愈发显现，中国农村社会日益增长的公共服务需求与公共服务供给不充分、不均等、不便利之间的矛盾日益突出。我们知道，共和国六十年来，农民的物质条件和生活水平正在不断地改善，农村生产力水平也不断地提高，农民过去由基本的温饱诉求已经转变为对公共服务需求的诉求。从表面上看，城市与农村之间的差距表现为居民收入、居民消费、生产能力等要素的差异，但实质上主要是公共服务能力和水平的差异。农村公共服务供给的不充分和城乡公共服务的非均衡状态依然没有得到根本性的改变，公共服务供给短缺、公共服务质量不高、公共服务供给不便的现象普遍，这些已经成为了农村生产发展、消费水平提高和消费结构升级的重要瓶颈，成为了制约中国现代化建设和实现中华民族伟大复兴的重大障碍。

　　党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》认为，我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期。因此，在新农村建设和发展的政策语境下，在推动城市化进程中，加强农村公共服务的充分供给与体系建设已经没有退路。从1978年的“大包干”、2006年的“零赋税”到今天，中国农村确实需要一场新的改革和革命——新农村建设中的“新公共服务运动”。

　　新生代农民工的憧憬与“城乡统筹”的实践逻辑

　　几十年来，农民和农民工的劳动创造为“中国制造”贡献着不可替代的主体性力量，也为“中国奇迹”的诞生添砖加瓦。同时，农民大量进入非农领域和城镇就业，增加了农民的收入，带动了农民生产技术和经营管理水平的提高、生产生活方式的变化和农村社会结构的转型。多年来，我们从上海、浙江、江苏和广东沿海发达地区的农村调查发现，在发达的“长三角”和“珠三角”地带，伴随着工业化和城市化运动的城乡一体化趋势没有任何停滞的迹象，这是令人欣喜的场景。近日，我们又对湘西农村进行了走访调查，进城务工所引发的湘西农村“空壳化”现象和特色村寨建设则让我们既惊又喜。不管是在沿海城市的工厂厂房里，还是在偏僻的湘西农村，“80后”、“90后”新生代农民工的生活意愿和对城市生活的向往总是那样令我们牵肠挂肚和深深思考：他们埋怨自己的父辈把他们生在农村，他们后悔自己的教育水平和工作能力，他们憎恨资本家的盘剥、工钱的拖欠和城市的刻薄……他们最大的理想是把自己变成城里人，希望能够过着体面而有尊严的生活，可他们又感受到他们自己亲手兴建的城市钢筋水泥丛林却在不断地挤压和排斥着他们，生活成本的高昂和微薄的打工收入永远将他们置于无奈的境地。他们当中有人已经在老家的县城买房置业，他们当中有人开始返乡办厂，他们当中也有人梦想着把自己的出生地变成繁华般的城市那样，可大多数人只能通过“认命”和“畅想”去理顺生活的次序。我们感受到了农民身份的摆脱和城乡一体化的愿景在新生代农民工那里变得尤为强烈，展现了他们与父辈、祖辈不同层次需求的本能和愿望。

　　实际上，时代的进步和社会的发展赐予了新生代农民工的想象空间和现实安排。虽然吃苦耐劳、任劳任怨的精神不及祖辈、父辈，但是他们给我们城市移民描绘了新农村建设的美好蓝图和表达了新农村发展中的政治建设、经济建设、文化建设、社会建设等方面的时代诉求。不管新生代农民工最终是否成为“新市民”，还是成为专家们设想的“职业农民”，城乡统筹必然成为当下中国农村改革重要的政策手段。要逐步改变城乡二元结构的现状、不断推进城乡一体化的进程，就必须统筹做好如下制度和体制方面的改革工作：

　　第一，改革二元户籍制度。二元结构的户籍制度是根据地域和家庭成员关系将户籍属性划分为农业户口和非农业户口，因而户籍呈现出明显的地域性、身份性、福利性的特点。毫无疑问，现行城乡分割的户籍制度削弱了市场经济要素的自由流动，阻碍了经济社会的可持续发展，加剧了城乡割裂和社会分化。因此，改革现行户籍制度就必须实行全国统一的户籍制度，推行城乡户口登记管理一体化，从而剥离户口的附加功能和利益差别，体现统一的社会身份与“国民待遇”，坚决反对任何形式的对农民和农民工子女在就业、入学、劳动保护、社会保障等方面的户籍歧视和身份歧视。

　　第二，加强农村城镇化建设。农村城镇化是转移农业劳动力和实现城乡一体化的必然选择，是人口就业结构、经济产业结构的转化过程和城乡空间社区结构的变迁过程，是实现农村人口空间转换、非农产业城镇聚集、农业劳动力向非农业劳动力转变的过程。在工业化和城市化过程中，新生代农民工购房置业和城市“圈地运动”不断提升了城市化和城镇化水平，但是与工业化国家城镇化70%城镇化水平相比，中国的城镇化水平还只有46%。按照70%的标准测算，中国有高达四亿农民需要进城（参见贺雪峰：《新农村建设与中国道路》，《读书》2006年第8期）。然而，农村城镇化需要通过新型工业化和信息化为牵引，引导农村居民向城镇有序转移，逐步消除农民向城镇转移的体制性障碍，促进城乡资源要素合理流动，最终形成科学有序的人口城镇化机制。同时，必须坚决反对“廉价圈地”和侵犯农民利益的现象，坚持资源节约和环境友好的“两型”标准，科学地合理地规划和实施城镇化战略。

　　第三，实现农村资源的市场化。让市场经济深入农村，让农民共享市场化的红利，因而在农村地区有必要继续推进生产要素市场及其体系建设，逐步实现农村与城市的市场经济衔接。有必要改革现行农村土地管理制度，让土地自由流转起来，还农民以“地权”，农民可以将承包的土地置换成进城务工、经商、创业的准备金。进一步把农民从计划经济体制的束缚中解放出来，促进第二、第三产业的发展，使更多的农业剩余劳力能到城镇就业，从而使农民更加富裕起来。把农民纳入市场机制，融入现代社会，是农民摆脱边缘化和结构性贫困的最终出路，也是农民维护自身权益的合理性选择（马翠军：《边缘化的“三农”问题》，《读书》2004年第5期）。

　　第四，转变现代乡镇职能。加快乡镇政府机构改革，形成有利于农村公共服务和社会事业发展的体制和机制。我们知道，政府职能的转变主要体现为经济调节、市场监管、公共服务和社会管理四个方面。然而，作为一级政权的实质存在，乡镇真正需要切实抓好的应该是社会管理和公共服务。具体而言，强化社会管理主要表现为加强乡镇落实国家法律法规和方针政策、维护农村社会稳定、管理公共事务、促进基层组织建设、保障公民合法权益等方面，如纠纷调解、安全生产、计划生育、民政优扶等；强化公共服务主要表现为围绕发展农村经济和为“三农”服务，搞好农村基础设施建设、改进农民生产生活环境、健全农业社会服务体系、发展农村文化教育等社会公益事业，如兴修农田水利设施、农业实用技术推广应用、培育和引导农村市场的专业化合作组织等。要在稳定家庭承包经营的基础上，大力发展农民的合作经济组织，大力完善农业社会化服务体系，为家庭经营向农业现代化迈进不断完善外部环境和条件。

　　第五，提升农村民主化水平。按照《中华人民共和国村民委员会组织法》的要求，进一步完善村民自治组织和民主议事制度，逐步建立和完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的村庄民主制度，让农村真正享有知情权、参与权、管理权和监督权，引导农村自主开展农村公共设施和公共事业建设。通过建立与完善村民自治组织，使村民自治组织真正对村民负责，反映村民呼声，维护村民利益；通过召开村民大会，由全体村民或村民代表对本地区的公共设施和公共事业建设进行投票表决，使每一个农村居民自由的行使自己的权力，充分发表自己的意见，真正让农村居民当家作主，增强农民群众的主人翁意识，让村庄中多数人的需求意愿得以体现，确保农村公共服务供给决策程序由“自上而下”向“自下而上”的转变，从而增强农村公共服务自主供给的主体性和有效性。

　　城乡一体化的愿景与农村公共服务的再生产

　　从一定程度上说，“城乡一体化”在许多地方还只是一个美好的愿景，城乡二元结构仍将长时间存在。表面看来，无论是“形”还是“神”，“城仍然是城，乡仍然是乡”，乡村不可能与城市没有区别。局部的“城乡一体”在人口密集和富庶的“长三角”、“珠三角”、环渤海湾地区以及正在加强“国际旅游岛”建设的海南能够大面积地实现。而在人口众多、地域辽阔的超大型国度里，特别是在不发达的中西部地区，真正实现“城乡一体化”则是一个漫长的过程。同时，城市和农村的不同经济、生态功能对于考虑生活成本和理性算计的农民来说起着不同的调节作用，所谓“农村的终结”、“农业的终结”、“农民的终结”则是永远无法实现的。但是，“城乡一体化”并非一个伪命题，“城中有乡，乡中有城”或许能为“城乡一体化”找到合理的解释。一种观念层面和政策层面的共识性能够为操作层面的实践性提供纲领性指导和现实性解答，因此，公共服务的充分化供给和均等化供给是实现城乡统筹发展的必然选择，也是走向城乡一体化的合理路径。

　　我们知道，构建科学合理的农村公共服务体系是建设社会主义新农村的应有之义和实现社会主义和谐社会的必然要求。按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的目标和原则，新农村建设和发展必然要求实现公共服务的充分供给和均等供给。比如，加大资金投入力度，加强乡村道路、洁净能源、饮水安全、环境卫生、垃圾处理等基础设施建设，为农民发展生产、改善生活创造良好的硬件条件；加大政策倾斜力度，发展农村教育、卫生、文化、科技、社保等社会事业，加快建立和完善农村公共服务体系；建立城乡统一的义务教育体制，加快建立新型农村合作医疗制度，在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度以及符合农村特点的养老保障制度；通过义务教育、职业技术培训以及科技推广、文化下乡等方面措施培育社会主义建设中的有文化、懂技术、会经营、能管理的新型农民。

　　长期以来，乡镇治理结构存在着体制性弊端，县市下派部门（包括“七站八所”）的“条条”与乡镇政府“块块”共同治理着乡村。而“七站八所”式的“条条”均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口、层层节制、分片而治，其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，机构设置“小而全”，不仅造成政府公共服务资源分割，难以实现公共资源的优化配置，大多数单位的人、财、物这些最重要的权限仍掌握在县有关部门手里,并由此出现与乡镇政府“块块”职能交叉、权责不清和利益矛盾，农村的公共服务供给也就难以落到实处。另一方面，基层干部队伍建设滞后、村庄人力资源的流失导致在公共服务供给过程中的自我能动性变差，很难根据自身的状况创新公共服务体系和内容，农民的服务需求也不能及时得到相满足。这是乡村治理必须关注的政治层面问题。

　　因此，应对农村所出现的新形势、新情况和新问题，再造农村公共服务供给机制显得势所必然。首先，理顺农村公共服务的政府供给体制，把“条条”、“块块”疏通，避免职能交叉和资源浪费以及，对于像义务教育、卫生防疫等纯公共产品和公共服务供给，政府要担负起百分之百的责任，“卫生下乡”、“科技下乡”、“文化下乡”不能仅仅只是流于形式；其次，创新农村公共服务的市场供给模式，通过补贴和税收杠杆引导更多的企业直接参与到农村公共服务当中去，让农民有更多的市场选择，让农民能够获得更便利、更优质、更高效的公共服务，“家电下乡”、“建材下乡”、“汽车下乡”不应该是行政推动，而应该更多地让位于市场规律和企业的行为逻辑；再次，构建农村公共服务的社会供给体系，农村公共服务供给不只是政府的直接行为，而是包括非政府组织、非盈利组织在内的全社会的行动，政府要动员和引导社会组织和公众对农村公共服务事业实行援建和援助；最后，强化农村公共服务的自主供给机制，要让强有力的农村各类组织为村庄公共事业有效运转，要让农村当家人和农村能人发挥积极的干劲和热情，坚持村务公开制度，完善“一事一议”制度，同时反对黑恶势力在村庄的渗透和腐败现象的滋生。

原载于《社会观察》2010年第11期
 

来源:作者专栏
 

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