郭道晖：舆论监督权与官员名誉权

郭道晖：舆论监督权与官员名誉权

时间:2010-11-15 09:46 作者:郭道晖   来源:炎黄春秋2010年第11期

　　近年常常因为新闻媒体或互联网、出版物揭露了某些地方党政官员的丑闻恶行，就被其以侵犯名誉权或其他莫须有的罪名为由，派公安人员跨省抓捕批评人、检举人。如辽宁某县公安干警到北京拘捕《法制日报》记者，河南灵宝警方到千里外的上海抓捕王帅。最近又发生“渭南书案”——陕西警方到北京抓捕揭露三门峡移民贪腐现象的《大迁徙》一书的作者谢朝平（在社会舆论的强烈抗议下，已被取保释放）。前些年甚至有深圳某基层法院作为原告，以某杂志报道其判案不公、存在“猫腻”为由，起诉报社侵犯其名誉权。这在发达的法治国家简直是匪夷所思。

　　这些事件涉及越权、侵权等违反法制程序和侵犯公民言论自由、人身自由等实质权利问题，本文暂置不论，现单就侵犯公民和媒体对党政机关和官员的监督权问题，说说如何看待公民、媒体的舆论监督权同被批评、曝光的党政官员的所谓“名誉权”的“矛盾”。我认为其实质是如何正确对待公民和社会组织的公权利（舆论监督权）与政府公权力的克制义务的关系问题。

　　公民的公权利与政府的公权力是公法关系

　　在公民权利与政府权力的关系上，应当以公民权利为本位，党政机关及其官员的权力是人民赋予的，应当为权利主体服务并受其监督。这个主从关系不能颠倒。在公民和媒体行使舆论监督权利过程中，党政机关与官员更要坚守这一原则。公民和媒体在行使新闻与言论自由和舆论监督权利时，固然应当力求真实、准确；但是，对官员和党政机关而言，则首先应当自觉地把自己置于被监督对象的地位，虚心听取批评意见，“有则改之，无则加勉”。如果批评明显失实，也完全可以运用信息发布平台，作适当的澄清。作为公权力者，政府和官员本是处于强势地位，公民（包括媒体及其记者）一般是弱者，从政治伦理上说，按照“保护弱者”的宪政原则，法院在审判中也应加以区别对待，以有利于对官员的权力制约和对公民的权利保护。公民和媒体对党政机关与官员的批评，即使有些失实，官员也应当有宽容的雅量。何至一见批评就抓捕或诉诸法院？

　　问题更在于，从法理上说，公民和媒体的言论自由和舆论监督权利与政府官员或政府机构的“名誉权”之间的冲突，不应看做私人之间或私权利与私权利的冲突，而应看做公民的公权利与政府的公权力的冲突。这里，私权利是指个人的生命、财产、自由，以及人格权、名誉权、隐私权、知识产权等；公权利则特指公民与媒体的政治权利，包括知情权、表达权、参与权、监督权等。即不应简单地归于民事纠纷的私法范畴，而是监督与被监督的公法关系。

　　在专制国家，臣民批评官家，常被视为“犯上”、“大逆不道”。这种遗风流传下来，在我国曾经长期有所谓不许“矛头向上”、“反对领导”。“文革”时期的“公安六条”更将它定为“恶毒攻击罪”。

　　新时期我国宪法已确认公民有言论自由和批评、检举、控告国家机关及其工作人员的权利，并规定被批评者不得打击报复。

　　在民主法治国家，官员是为人民服务、对人民负责的；其执行公务因而享有的权威与名誉，也是人民赋予的。人民群众对他们进行批评监督，从根本上说，也旨在维护公权力的集体权威与名誉。人民也可以撤销其授予政府的权力，收回对他们在公职上的“名誉”的信任（即所谓“公信力”）。因而，面对人民群众对官员或官方执行公务中的失职或不法行为的批评监督，后者的主要职责是平等对话，接受质询与批评，正确的虚心改正，不实的加以解释，而不是进行名誉权的诉讼。公民在行使批评监督这一公权利时，不慎有失实之处，也应享有免责权。

　　再则，官员作为人民的仆人，对主人应抱谦恭、克制与宽容的态度。这在法国《公务员总章程》中称为“克制保留义务”，即公务员因职业上的特殊需要，其享有个人权利的自由度，比一般公民要受更多的限制。公民针对官员与官方的公务行为的批评，应当比针对其私人行为有更多的保障。

　　即使批评、检举事涉官员个人私生活乃至个人隐私，有失实之处而伤害了官员的私人名誉，其受责程度也应比一般公民私人之间的名誉权纠纷为轻。因为官员作为公众人物，其公务活动固然应当公开化，其个人隐私权也应比一般公民小。笔者在上世纪80年代初接待美国一位州长来访，他谈及某报因揭批某明星隐私，涉嫌诽谤，被判罚款200万美元；而批评某州长涉及其个人隐私（非公务行为）时严重失实，有损其名誉，法院却只象征性地判处罚款1美元。理由是如果批评官员受重罚，以后谁还敢批评政府？

　　政府及其官员无权提起名誉权诉讼

　　至于政府机构是否可以作为诉讼主体提起名誉权的诉讼？在美国，从未给予政府机构以私法上的名誉诉权。1923年芝加哥市政府起诉《芝加哥论坛报》诽谤它在证券市场上的信誉，州最高法院判决说：“这一国家的任何最高法院从未认为或表明，对诽谤政府言论的控诉在美国法律中有一席之地。”1964年美国联邦最高法院在某案判决中更进而宣布：诽谤政府的言论不能作为政府的制裁对象。

　　新中国成立初期，党中央曾公布《关于在报刊上展开批评与自我批评的决定》，规定“对于人民群众对党和政府工作的批评，在报刊上发表后，如果完全属实，被批评者应当在同一报刊上声明接受并公布改正错误的结果；如果部分属实、部分不实，被批评者应当在同一报刊上作出实事求是的更正，接受批评的正确部分；如被批评者拒绝表示态度，或对批评者打击报复，则应受到党纪、政纪和国法的制裁。”

　　司法机关应做舆论监督的后盾

　　至于司法机关在舆论监督中的地位与作用，列宁早就指出，舆论监督必须同司法监督结合，以司法监督为后盾，才能更好地发挥它的社会效果。一旦报刊披露的问题严重到仅靠舆论得不到解决时，就要通过司法机关来起诉和判决。他认为报刊是司法诉讼的重要来源。据此，1919年3月，俄共（布）的八大党章规定，凡是人员或机关，其行为被报刊刊载者，应于最短的时间内在同一报纸上作认真的合乎事实的反驳，或者检讨已经改正的缺点错误。如果届时不见这样的反驳或检讨，革命法庭便对该人员或机关提起诉讼。这些要求表明法院对新闻舆论监督的支持。（当然，到斯大林统治时代，苏联的司法机关已异化为镇压人民的机器。）

　　反观我国有些地方党政当局则是反其道而行之：某些司法机关不但不作公民和媒体行使监督权的后盾，反而异化为地方贪官污吏的“家丁”、打手。有些地方党政领导人动辄动用警力，进行暴力拆迁，抓捕批评检举人和上访者。人民司法机关本应是人民维权机关，过去说它们是“专政机关”，是“以阶级斗争为纲”时期的错误说法；不料想现今有的地方司法机关倒成了名副其实的“对人民专政的机关”！

　　保障舆论监督权，新闻改革刻不容缓

　　言论自由、新闻自由是舆论监督的前提，是新闻媒体生存权之所系。联合国大会早在1946年就宣布：“新闻自由当为基本人权之一，且属联合国所致力维护的一切自由的关键。”在1948年，联合国新闻自由会议草拟了两个文件草案，一为《新闻自由公约》，二为《国际更正权》。后来将两个文件合并，称为《国际更正权公约》，于1952年由联合国大会通过，于1962年生效。可以说，新闻自由是判断一个国家是否是现代民主国家，公民言论能否充分自由表达的最重要的标志之一。

　　但是，中国有些地方党政部门对新闻自由还存在误解乃至恐惧。早在上世纪80年代，全国人大就草拟过新闻法，但被当时一位元老级领导人否定，理由是怕被人钻空子批评共产党。前些年有关主管部门的权力者甚至说：“如果制定新闻法，我们就不好管了！”

　　当下新的文字狱不时重现，公民的言论自由和出版、集会、结社自由受到打压。而宪法确认的公民政治权利与自由却极少立法保障（只有人大代表选举法和实际上是限制自由的集会游行示威法）。事关公民和社会组织的宪法基本权利与自由的专项立法拖延不决，特别是不能有效地维护公权利，激励人民群众参与政治、监督权力、遏制腐败的积极性。

　　当务之急是必须落实宪法第35条给予公民言论出版自由，抓紧制定新闻出版法，保障公民、社会组织和媒体的舆论监督权和出版自由，规范和保障公民和新闻记者行使公权利的行为。为此应废除某些党政部门和地方当局越权擅自制定限制、打压新闻出版自由的那些非法规章、红头文件乃至口头“指令”；尊重和保障编辑、记者的采访、表达和传播等权利与自由，制止某些地方政府和公安机关随意抓捕记者的违宪行为。互联网是社会信息和公民意见的重要交流平台，除确实涉及煽动暴力和宣传淫秽、泄露国家机密，以及造谣、诽谤、侵犯公民隐私、名誉的言论之外，网络管理部门不能随意删除网帖和跟帖。总之，要使新闻媒体切实享有知情权、参与权、表达权、监督权。也要通过立法界定舆论监督与名誉侵权的界限，规范和保障公民和新闻记者行使公权利的行为。

　　前总理朱镕基在视察中央电视台时的题词曾指出：媒体应当成为“舆论监督、群众喉舌、政府镜鉴、改革尖兵”。要使媒体从单一化的“党的喉舌”转化为“社会公器”。这并不意味着排斥执政党的政治领导，而在于解除新闻封锁和“舆论一律”的局面，使新闻媒体真正成为人民大众监督党政权力的工具。

　　（作者现任北京大学宪法行政法导师组成员，广州大学人权研究中心学术委员会主任，最高人民检察院专家咨询委员会委员等职）
 

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