秋风 北京学者

江西万载县委书记陈晓平近日因为质问著名学者于建嵘“我们县委书记不拆迁，你们知识分子吃什么”，而在网络世界迅速蹿红。于建嵘接着曝光，这位县委书记还对上访者立下一条规矩：今后凡是到北京非正常上访的，第一次训诫谈话并罚款；第二次拘留；第三次劳教。媒体已经证实，陈晓平确实在8月31日该县维护社会稳定集中整治月活动暨政府机构改革动员大会上讲过这样的话。

这样的县委书记已经变成了土皇帝，国家的宪法、法律在他眼里就是废纸，他把自己看成了当地至高无上的统治者、立法者。

宪法第四十一条规定，公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。

《信访法》第三条规定，任何组织和个人不得打击报复信访人。按照该法第四十七条，信访人违反了有关规定，有关国家机关工作人员应当对信访人进行劝阻、批评或者教育。经劝阻、批评和教育无效的，由公安机关予以警告、训诫或者制止；违反集会游行示威的法律、行政法规，或者构成违反治安管理行为的，由公安机关依法采取必要的现场处置措施、给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。该条没有提及罚款，也没有提及劳教。另外，《信访法》从来没有规定，到北京上访属于“非正常上访”。也就是说，万载县委书记一个人随随便便地制定了一套法律，这套法律在宪法、法律之外，甚至与之完全背道而驰。但很显然，在万载县境内，真正有效的正是县委书记制定的这些法律。这位县委书记就是典型的土皇帝，在他所统治的范围内，他就是至高无上的，他的话就是法律。也正是借助这些法律，这位县委书记可以大规模地进行强制性拆迁。

这样的情形并不只是发生在万载县。暴力拆迁导致民众自焚的江西宜黄县委书记是这样的土皇帝；一声令下拆除成百上千个村庄，强迫农民集中居住的山东诸城市委书记也是这样的土皇帝。

经济学家解释中国过去十几年的经济高速增长，多归因于地方政府间的竞争。其实，这种所谓的“竞争”的主体，不是别人，就是在本辖区内享有至高无上的权力的一个个地方土皇帝。他们可以超越宪法，无视民众的财产权，利用自己掌握的强制力，强迫拆迁居民房屋、征收农民土地，污染农田河流，压低劳工工资。面对这些侵害，法律所规定的行政申诉或者司法救济，基本上失灵。

民众本以为可以保障他们权利、利益的宪法、法律，在很多地方，几乎成为废纸。民众只有走上上访这样一条没有希望的希望之路。这些土皇帝则用自己的土法律对付这些上访者：为上访者办学习班，把上访者当成精神病人予以禁锢，与保安公司合作截访，或者像万载县委书记所宣告的那样，干脆处以拘留、劳教，等等。

按照宪法设计，中国本来应当属于中央集权国家，为什么竟会出现宪法、法律在地方失灵的局面？古人已经深切地感受到，秦以来的政府架构存在严重缺陷，其中一项就是单独依靠自上而下的监督机制约束基层官员，但由于上级官员的政绩依赖于下级官员，于是，监督很自然地就蜕变成为合谋，自上而下的监督体系基本失灵。除此之外，又没有其它监督机制，比如，没有民众监督，也没有独立的司法监督。结果，每一个地方政府就成为一个权力自足的土围子。

政府内部同样缺乏民主机制，地方政府的最高长官也就成为主宰一方的土皇帝。他们几乎可以随心所欲地做任何事情，而不会遭遇制度化的监督、制约。其结果是，全国性宪法、法律在地方经常无效，地方长官的意志变成最高法律。制度的内在缺陷让中央集权体制完全走向自己的反面，“政令不出中南海”的叹息，说明的正是这一现象。

这些土皇帝在宪法、法律之外制定的稀奇古怪的土法律、土政策，确实在短期内实现了经济的高速增长。但是，这一增长所形成的经济结构是高度扭曲的，更重要的是，这一增长是以广泛而严重地侵害民众权益的方式实现的，也因此，经济增长过程伴随着民众的上访、伴随着群体性事件，总之，好看的增长伴随着统治的正当性的流失。维稳体制应运而生。这种体制旨在维护社会秩序，然而，实际运转的结果却是强化了土皇帝们的权力。他们可以更加肆无忌惮地侵害民众权益，结果，社会秩序更加不稳。

种种社会迹象已经表明，立刻采取有效的改革措施，控制土皇帝的权力，已经成为政治上的当务之急。