中国政治体制改革应扬长避短

郎毅怀：中国政治体制改革应扬长避短

作者：郎毅怀
来源：红旗文稿
来源日期：2010-10-28

　　改革开放之初，政治体制改革就是一个热点话题。随着经济体制改革的步步深入，以及市场经济运行中一些矛盾的突显，政治体制改革再受人们关注。正确认识中国政治体制改革的地位和作用，积极稳妥地推进政治体制改革，有利于巩固经济体制改革的成果，维护政通人和的政治局面。（作者为吉林省人大常委会委员、省人大法制委员会副主任）

　　（一）

　　政治体制作为国家整个体制的核心，通常是以自己的特殊方式影响和制约着经济体制和其他体制的变革和运行。没有政治体制改革的突破，就不可能有经济体制改革和其他改革的顺利启动和全面展开。毋庸置疑，中国政治体制改革是经济体制改革的前提和保证。

　　我国之所以能够果断地抛弃原来的计划经济体制，转而探索并努力建立中国特色社会主义市场经济体制，首先是因为作为执政党的中国共产党对自己的政治理念、执政路线进行改革，即把发展作为硬道理，从“以阶级斗争为纲”转向以经济建设为中心，从领导人民进行“无产阶级专政下的继续革命”，转向领导人民走向共同富裕。围绕这个转变，国家各级权力机关、各级政府从建制到工作重点再到运行规则，都发生了重大而深刻的变化。这难道不是政治改革吗？这其中不是包含着丰富的政治体制改革内容吗？

　　当代中国的政治改革特别是政治体制改革始于党的十一届三中全会。正是从这里开始的政治改革特别是政治体制改革，启动和支持了30多年来经济改革特别是经济体制改革。虽然有的改革尚未完成，有的只是初步的，但也足以说明，我国政治改革特别是政治体制改革早已开始，并且已经取得长足进展和丰硕成果。说我国的政治体制改革“迟迟不能出台”，是不符合实际的。

　　（二）

　　在我国，政治体制不是要不要改革，而是如何继续和深化改革的问题。

　　讨论这个问题，首先要对我国现行的政治体制有一个基本判断。衡量一个国家或地区政治体制的优劣，拿什么做标准呢？在人类文明的历史长河中，各个国家、各个民族创造了形形色色的政治体制，无一是为了或主要是为了摆设和好看，而是为了稳定和发展等现实需要。衡量政治体制的优劣，只有一个标准，那就是看它是否适应国家、社会稳定和发展的需要。能够适应，就是好的或比较好的；不能适应，就是差的或比较差的。用这个标准来衡量，我国现行的政治体制在总体上是好的，是有较高效率的。

　　1.迅速实现从“以阶级斗争为纲”的错误路线向以经济建设为中心的发展路线的历史性大转折。在改革开放前，由于教条式地理解马克思主义，人们以斗争为常态，形成了根深蒂固的阶级斗争思维定势。在这样的情势下，要把社会扭转到以经济建设为中心的轨道上来，根据国际经验，不诉诸政变和武装斗争，以和平的方式一般要用半个世纪甚至更长的时间。但我国只用了大约10年时间。如果从1978年党的十一届三中全会算起，至1992年邓小平视察南方谈话，也就是13年时间。其中的根本经验就是，政治体制改革有效地支持了政治领袖顺应时势所做的正确政治决断。没有政治体制的高效率，领袖的威望再高也是无从着力的。

　　2.改革发展作为一个高度复杂的社会历史进程能够稳妥、顺利推进尤其得益于政治体制的高效率。30多年来我国经济的高速增长已被公认为是“世界奇迹”。这个奇迹是在新旧经济体制的交替中、在各种社会矛盾的交织中、在国内环境与国际环境的交汇中发生、发展的，其复杂性在人类历史上是从来没有过的。在这样一个过程中，发生整体性社会混乱，以致全局性失控的可能性是非常大的。但我们成功地走过来了!其所以如此，靠的就是政治体制有效支撑下的中央正确领导和有效的统筹协调。

　　3.应对自然灾害的能力也有力地证明了我国政治体制是有较高效率的。当今世界灾害频繁，执政当局的表现也各有千秋。有的国家虽然有所谓“强势政府”和“铁腕人物”，但在世纪大火面前，却反应迟钝，灾害发生几周后军队才开赴前线；在最发达的“民主国家”美国，明尼苏达因风灾而来的水灾所造成的问题至今未见圆满解决。最强势政治和最发达国家尚且如此，更遑论其他国家和地区了。相比之下，我国领导人和政府职能部门能在灾害后的第一时间抵达现场，并在最短的时间动员部队开赴前线抢险救灾，并做到“一处有难，八方支援”，当世没有第二例。从应对亚洲金融危机到防治禽流感，从应对汶川大地震到今年抗击洪灾、泥石流，国内外舆论都给予高度评价。这其中，应当包括政治体制的贡献。

　　4.对外行为的举国一致也为我国政治体制的效率加分。我们正处在一个全球化时代，国际交往和对外事务越来越多。在这种情况下，能不能对外办得了事、做得了主，正在成为对执政当局的重大考验。因不能统筹国内民意以应对国际问题而下台的，已不乏先例，但我国基本上不存在这样的问题。这不仅是因为我们的干部有较好的历练、有更高的素质，而且因为我们的政治体制有效率上的优越性。

　　历史已经证明并将继续证明，这种优势作为我国当前和今后国家综合实力的重要组成部分，是我国告别贫穷、涣散，走向成功和繁荣的关键因素，也是我国安全地参与和利用全球化发展机遇的一个基本保证。继续深化我国的政治体制改革，实质上应该是一个在坚持基本框架的前提下，扬长治短、完善功能的过程。“扬长”即通过体制创新更好地发挥优势；“治短”即通过体制创新消除弊端。

　　（三）

　　我国现行的政治体制之所以有这样好的效率，其基本原因在于它“一体化”的基本架构。着眼于发扬现行政治体制优势，继续推进和深化改革，就是要在坚持和完善“一体化”架构上去着力。

　　1.坚持中国共产党的领导，并在党的领导下确保国家的整个政治体系分责不分心、分工不分家。一些西方政治家和政治学者希望我国的政治改革能够把党的领导改掉。在我们看来，中国共产党的领导恰恰是我们体制的最大优势所在，是我们首先必须坚持的。这是因为，在中国共产党的领导之下，我们的国家和国家的整个政治体系才是真正意义上的“一家人”。在我国政治体系的各个节点上都有党的领导机构，各级党的组织和广大党员遍布各个领域、各个层面，以自己的社会角色参加各自的社会工作并在工作中贯彻着党的路线和政策，以实际行动践行党的执政为民的主张。这使整个国家、整个政治体系能够在思想上政治上保持着必要的一致性。各个职能机构职责不同，都是为人民服务的，都是以执政为民为宗旨的。即使是民主党派、宗教团体，也是与中共荣辱与共、肝胆相照、分责不分心的。在党的领导下，各级国家权力机关代表民意实施立法和监督政府；在党的领导下，各级政府依法行使行政权力，进行社会管理；在党的领导下，各党派、各界群众依法参与社会政治、经济和文化生活。这个“一体化”的特点使我国政治运行呈现出世界少有的内耗小、效率高的优势。如果削弱甚至改掉了党的领导，势必造成国家政治的软弱涣散和国势衰败。

　　2.坚持下级服从上级，整个国家、社会服从中央的体制，确保政治体系是一个内在联系十分紧密的有机体。在我国，各级组织和领导机构都是自下而上一级一级地选举产生的，相对于下级组织、下级权力机关和政府，上级组织、上级权力机关和政府集中了更多的民意、拥有更大的公共权力和政治权威；相对于地方组织、地方国家权力机关和政府，全国组织、中央权力机关和政府集中了最多的民意和最大的公共权力、最高的政治权威。所以，上级组织与下级组织、中央机关与地方机关、地方政府与中央政府，在体制上是一种非常明确的领导与被领导关系。这使我国的政治体系在纵向联系上非常紧密，上面对下面管得住、叫得动、用得上，无论是经济和社会发展规划，还是经常性的经济、社会调控和管理，亦或是危难时刻的应急行动，都有能力做到全国“一盘棋”，都能够集中力量办大事。这一点，对于我们这样一个地域辽阔、人口众多、区域差别较大的国家来说，特别重要。因此，继续深化政治体制改革，必须坚持人民代表大会的基本制度及其基本功能，并着重推进上下一体的政权建设。

　　3.正确处理中央和地方的权力关系，确保整个国家保持着既有集中统一、又充满活力的有序平衡。我国是一个人口众多的大国，中央无论如何也管不了地方上的所有事情。为了更好更快地发展，必须给予地方必要的权利和权力，以调动和保护地方发展的积极性。改革开放以来，我国地方党委和政府所展现的强烈发展冲动，很大程度上就来自他们所代表的权利和权力。但这种权力多大才好，却是一个并不容易解决的问题。地方权力小了，不足以调动地方发展的积极性；权力大了，又容易产生分散主义。目前我国地方与中央的权力关系总体上是好的，但也存在一些问题，如中央拥有调控权，地方承担着过多的事权，许多应由国家统筹的事项让地方来办，从而产生了不少问题。所以，继续深化政治体制改革必须在维护中央权威的前提下更合理、更科学地配置权利和权力，让上下关系更和谐，让政治体系的运行效率更高、成效更好。

　　（四）

　　一般说来，体制上的任何具体设计，都是双刃剑。我国政治体制既然以其“一体化”的特征具有明显的效率优势，就必然相应地有它特殊的缺陷和问题。从体制上逐步消除和减弱这些缺陷和问题的影响，是继续深化政治体制改革的另一个基本着力点。

　　1.抑制、消除腐败和特权，发展社会公平和正义。众所周知，改革开放以来，我国腐败问题发生的频率和强度是比较高的。隐藏其后并与其同根同源的问题是日益滋长和泛滥的特权现象，领导特权、部门特权、行业特权、管理者特权、职业特权越来越甚、有增无减。这两个问题使得财富分配不公和社会矛盾加剧。抑制、消除腐败与特权是继续深化政治体制改革所要解决的突出问题。

　　腐败和特权现象之所以大量发生，除了历史的经济的文化的因素外，政治体制方面的影响是难辞其咎的。具有“一体化”特点的政治体制赋予政治行为主体比较大的权力，使他们有条件对资源配置和经济、社会运行施加较大的影响。以这种体制优势为国家和人民做事，会有很高效率。但如果这种权力得不到必要的自律、制约和监督，就很容易发生腐败和特权现象。特别是在与经济利益高度关联的领域，权力越集中、操作越不透明，越容易发生权力寻租，越容易产生权钱交易。

　　鉴于我国政治体制的“一体化”特点，防止和消除腐败、特权现象首先必须重在加强体制内权力的制约和监督。在这方面，我们已经取得了明显的成果，但在一些领域制度建设尚属空白，一些领域制度建设尚未取得实质性突破，一些领域制度尚流于形式。今后，围绕防治腐败和特权，发展公平、正义，政治体制改革应在完善和强化体制内权力的制约和监督机制上下更大的气力，让建立和完善中的制约制度、已投入的监督力量更好地发挥作用。必须认真实行政务公开，真正引入和切实强化体制外制约和监督。凡不涉及国家机密的所有政务和决策活动，都要向社会公开，凡可以让群众参与的决策一定要让群众参与。

　　2.削弱和克服官僚主义，密切与人民群众的血肉联系。中国共产党及其领导下的各级国家权力机关和政府都是为人民服务的，与人民群众在本质上是鱼水关系和血肉联系。但在我国现行的政治体制下，脱离群众正在成为最大的危险。“一体化”的体制和繁重的政治责任无可避免地要求执政团队组织精英化、政治活动职业化、政治语言专业化，与普通民众的素质和行为方式渐行渐远；在“一体化”的体制下有决定性意义的政治信息来自上面，官员们习惯于眼睛向上、唯上之命是从。在这种情况下，漠视群众利益和要求的官僚主义大量滋生和泛滥，倾听和反映群众的意见和呼声似乎成了对官员的外在要求。在这个过程中，甚至连某些基层组织都被边缘化。于是，体制外的民众很自然地从本来的政治生活主角变成了消极的“看客”，“政治演出”似乎与他们越来越不相干，他们对政治语言也很容易越来越感到生疏和隔膜。在一些地方，干群关系不好甚至严重对立，群众往往要用跳楼、罢工、集体上访甚至更激烈的行为来表达自己的诉求。

　　减轻和克服官僚主义，密切与人民群众的血肉联系是一个长期的过程。但为了加速这个过程，对政治体制的改革必须有紧迫感，并予积极推动。

　　第一，认真开放政治过程，让群众广泛和直接地参与政治生活。要建立具体的政治开放制度和实施机制，确保政治开放和群众的政治参与成为一个沟通认知、增进共识、升华感情、凝聚力量的有序过程。凡属直接同群众打交道的“人民机构”，如人民政府、人民法院、人民检察院、人民公安，都要允许持有合法、有效证件的公民自由进入、咨询政策和法律。

　　第二，创新基层组织工作机制，强化基层组织功能。基层组织是党和国家联系广大群众的桥梁和纽带，是血肉联系的直接体现者。从体制内解决官僚主义和脱离群众的问题，没有基层组织的尽职尽责是不可能的。目前，基层组织作为政治体系的末端责任太多，可作为的空间太小。为此，对基层干部，干不好的可依法依制由公民弹劾。同时，改革财政转移支付制度，让基层组织拥有与事权相匹配的财权。

　　第三，把高层干部下基层体察民情，与老百姓接触、沟通，作为一项政治制度确定下来，确保民意上达，民怨可泄，民愁能解。

　　3.克服思想僵化，持续增强党和国家的活力。政治体制的“一体化”特点，使我们的政治体系不需要像西方国家执政党和政府那样时刻面对在野党及其势力的攻击和竞争，我们在思想上政治上的高度一致，也使体制内缺乏或者不需要热烈的政见讨论和争论。因此，我国政治体系在思想上的创新和与时俱进，只能靠执政党高度自觉地坚持实事求是的思想路线，即不断地面对新情况、研究新问题，提出新对策。我们要实现科学发展，建立自己的思想高地、形成自己独特的思想魅力和领导能力，是极端必要的，因而建立整个政治体系的思想创新机制，确保我们持久地解放思想、与时俱进，是相当紧迫的。在坚持党的基本路线、与中央保持政治上的高度一致的大前提下，应当允许和鼓励党员、干部和社会各界人士自由地讨论问题，特别是在关系国计民生的重大问题上进行严肃、认真的讨论。

　　（五）

　　政治体制改革作为一个与世界政治文明发展相融汇的过程，使我们的政治体制既有中国特色，又反映人类政治文明的共同趋势。这就是说，在中国政治体制改革的问题上，我们既不能抄袭外国政治理论和外国政治体制，也不能拒绝与西方政治思想的对话与交流。这是因为，西方政治理论和政治体制是西方国家政治发展的产物，具体地反映着西方国家特殊的历史、文化传统和政治生态。用它来指导中国政治体制改革，如同教条地对待马克思主义和照搬苏联模式一样，都是走不通的。但西方政治理论和政治体制同时又是人类政治文明发展成果的特殊形式。在这个意义上，我们必须与之对话和交流，并以此来推动和深化我国的政治体制改革。在这个问题上，我们完全可以理直气壮，并结合现时期的国情做得更好。

　　1.政治体制改革必须正视人权问题，但要切合我国政治发展的历史阶段。在当下的国际政治交往中，西方政要与中方谈不谈“人权”是他们的一项重要政治策略。但面对西方施压，我们原则上没有什么理亏的。中国的民主革命不就是争取人权吗？不争取人权，我们搞民主革命干什么？我们搞改革开放和现代化建设，不就是让人民群众生活得更幸福吗？这不是争取和发展人权是什么？所以，中国革命和改革发展的过程，从本质上说，就是争取、保障和发展人权的过程。只不过在我们的话语体系中，用的是“为人民服务”，而不是人权的概念。中国共产党的执政理念、我国政治体制的基本设计、国家的基本政策、国家法律体系都体现了对人权的价值诉求。我们要大大方方地、理直气壮地讲人权。要按照以人为本的要求把党的执政理念和国家基本制度、基本政策中的人权精神贯彻到具体制度和具体工作中去。

　　2.政治体制改革必须致力于发展民主，但不能泛化和滥用民主。我们推进政治体制改革，就是要在业已确立并正在逐步完善的基本架构的基础上发展民主，让公民拥有更多的知情权、选举权、参与权、决定权、监督权，即让我国的民权更实在、更充分，社会更和谐，政体运行更有效率。所以，发展民主，是我国政治体制完善过程中的一个内在要求和方向。这绝不能因为外部势力鼓噪而自我徘徊和动摇。但在发展民主的过程中，一定要实事求是，稳步前进，对民主制度的设计决不能超越经济和社会发展的具体历史阶段。无论是作为目的，还是作为手段，民主都是具体的，总是与经济社会和文化发展的一定历史阶段相适应。超越时代、悖离国情，特别是脱离作为民主主体的人民群众自身素质的发展，造成“民主过度”和民主滥用，民主不但无益于民众，反而会变成社会公害和灾难，严重地损害民生和民权。

　　3.政治体制改革必须努力开放公民自由，但要与法制建设相结合。如何推进政治体制改革所要讨论的不是要不要自由的问题，而是依据我们的国情和公民素质发展的实际在“管”与“放”之间找到一个恰当的平衡点，既让公民最大可能地感到心情舒畅，又保持社会生活的良好秩序，既给公民以充分的尊严，又不失必要的社会约束，以保障全体人民积极投身于经济和社会发展。法制就是这种平衡的制度化。鉴于今天的我国是从高度集中统一的体制中走来，政治体制改革的总体倾向应当是“放”，即开放政治过程和经济过程、社会活动过程，减少过多的管制和审批。正如《行政许可法》所明确的那样，凡是公民能够自主决定的、市场能够自我调节的、行业组织能够自律的、通过事后监督可以规范的，又不危害人民群众生命和财产安全和国家安全的事项，可以不再设立行政许可。同时，鉴于全球化时代国家安全的新情况、新问题，对一些安全隐患大、却尚未管起来的领域应当很好地管起来。

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