实现城乡平等须向农民敞开城门

    □党国英 中国社科院农村所研究员

    十七届五中全会提出的统筹城乡发展的思路，总体上已经由十七届三中全会所确定。这个思路的核心是解决城乡收入差距和城乡基本公共服务平等问题。对于这两个问题，我们过去的认识多有偏颇，以致一些政策缺乏明确的指向性。农民收入水平为什么低下？农村基本公共服务水平为什么滞后于城市？只有将这些问题搞清楚，才能谈得上制定正确的政策。

    农民收入水平低是指总收入低

    我国农业增加值占全国G D P约10%，但按照统计部门的说法，我国“农村人口”占到总人口的一半以上，简单的算术知识就会让我们懂得，农村人口的收入不可能高。但是，按我们的调查，还有另一笔账。不论南方北方，也不论种植业还是养殖业，如果算农民的实际工作日的收入，并不低，甚至高过北京、上海等大城市服务业的平均工资水平。

    对比以上两笔账，不难发现，所谓农民收入低，实际上是指农民在一年里的总收入低。更具体地说，因为大量农民在一年里的实际工作日少，尽管他们的“工资单价”不低，总收入却很低。按我的计算，在目前已经有1.5亿多农村劳动力在城市务工的基础上，农村的隐性失业率仍然接近50%。

    调查发现，在许多地方，真正的专业农户的总收入也比较高，因为他们的实际工作日多。例如，在蔬菜专业化生产地，农民种植大田蔬菜20亩左右，温室蔬菜5亩左右，收入就相当可观，可超过城市平均收入。在水果专业化生产地，果农种植20亩左右水果，收入也很多。去年我去了江西赣州，一家农户种了30亩柑橘，几个劳动力忙得团团转，一年下来有10万元左右的收入。所以，要让农民收入提高，关键是要让农民在农业领域忙起来。

    提高农产品价格、给农民补贴，当然也对提高农民收入有帮助，但决不能当成主要办法。即使把全国财政收入补贴给农民，农民收入也达不到城市的水平。至于提价，必须遵循市场规律，提得过高，会引起农产品过剩，害处很大。以往的规律是，如果扣除通货膨胀因素的影响，农产品的价格是下跌的趋势，要提价超过通货膨胀水平，违反经济规律。

    农村公共服务本质是城市问题

    我国目前近60万个行政村，究竟有多少是以农业为主？2亿多“农户”，究竟有多少真正的以农为主的农户？这个账我们目前不清楚？但可以肯定地说，“名”与“实”不一致的问题很严重。这就给农村基本公共服务供应带来很大的难题。

    大量的“村庄”已经无多少农事存在，更多的村庄没有几户专业农民，但我们却要把它们当农村事务来处理。

    如果把无农事或农事少的“村庄”当城市来建设，逻辑上是对的。但是，平均不到2000人的60万个行政村怎么按城市标准建设？如果按自然村说，一个居民点平均人口400人左右，又怎么给它们提供现代基础设施？若真要按现代城市的标准去建设，那是瞎糟蹋财力，根本做不到。如果将就地建设，就会有一大批没有吸引力的假“城市”，脱离农业年轻人不会喜欢它，最终会被他们遗弃。现在一些地方的“迁村并居”已经发生了这样的问题。

    因此，我们面对的所谓“农村公共服务”问题，本质上主要是一个城市问题。具体说，就是国家没有给脱离农业的大量的“农村人口”提供城市生活条件。这主要不是城乡的不平等，而是“市民”之间的不平等。换句话说，我们给一部分人戴上了“铁帽子”，尽管他们不再是农民，他们的家乡不再是农业区，但我们非要把他们看做农民，把他们的家乡看做农村，还说要帮他们建设“新农村”，而我们实际上做不到。

    当然，农民总是要有的，农村也是消灭不了的。那么，他们的公共服务水平不需要提高么？回答是肯定的。但我们千万要脑子清醒，我们不是要为9亿多人和60万个行政村提供“农村公共服务”。我们需要换一种思路，仅仅给真正务农的农民提供“农村公共服务”，而这些人口的规模最终应该占国民的10%左右，乃至更少，因为他们生产的G D P占我国经济总量的比重终会降到10%以下。这些人口也用不着居住在五六十万个行政村中，只需要将现在大部分自然村(约200多万个)转变为小型居民点就可以了，每个居民点平均也就十来户人家。这些小型居民点不必建村委会，不必搞文化中心，更不必修几纵几横的街道，也就是说这些居民点上的专业农户在离家几公里到几十公里不等的各类城市去满足他们的某些公共需求，而他们的社会保障的收支往来，也通过现代金融网络得以实现。概言之，农民变成了“城外市民”；农村只意味着田野，而不是某种人口部落的领地，所谓农村公共服务不过是城市公共服务的一部分。

    乡村治理要转换为城市治理

    以上两节分析还不算深入。为什么大量农民实际工作日少，处于就业很不充分的状态？为什么我们把农村当成了“农民部落领地”，以致一个人不管干什么，只要他生活在那里，就被当成农民？

    原因既简单又复杂。过去的制度客观上约束了自由流动。搞一套户籍制度，本来是方便服务，但不知不觉地变成了紧箍咒。人流动不了，必然有人就业不充分。农村被当做“部落领地”，也不去管那里有多少人务农，就只是不愿意用公共财政之力覆盖它。曾经，在一个城市的一条路上，一部分的路灯是城市财政掏钱安装，另一部分则要村委会掏钱安装。后者是“农民部落领地”。

 

    问题讲透，解决问题的办法有一大半就清楚了。城门要向农民敞开，乡村治理要转换为城市治理。农民要变成“城外市民”。具体说，要做以下几方面的改革。

    第一，要做一件基础管理方面的改革。必须把真正的农民与脱离农业的其他“农村”人口区别开来，国家支农政策瞄准那些真正的农民，并创造条件，使他们成长为现代专业农户。这些专业农户的收入想低也不可能。国家支农资金再不可继续按撒胡椒面的方式平均发给所有“户籍农民”。

    第二，要通过劳资关系的调整，扩大非农经济部门吸收劳动就业的能力。下力气调整劳资关系，真正实行八小时工作制，严格执行现有各项劳动法规，必然改变现存劳动市场的恶性循环，使就业增加，工资水平上升。

    按我的测算，到2032年，如果要使我国城市就业平均年递增率保持1.7%，并假设这个时期我国的GDP增长率为9%，那么，国民经济增长对就业增长的弹性平均必须为0.19(过去十多年是0.1)。这个目标能不能达到？我看可以。美国1919年至1957年就业增长率平均为1 .89%，扣除物价因素后，GDP实际增长率3.94%，弹性值为0.48。这就是说，美国经济高速增长期国民经济对就业的拉动能力是未来中国的2.53倍！日本、德国和英国的这一数据也比我们高了许多。只要我们认真调整劳资关系，城市就业潜力会非常巨大。

    第三，要改革户籍制度。在调整城市劳资关系的同时，要以户籍制度改革为重心，全面改革城市社会管理体制。户籍制度改革对农民迁徙的意义要远大于对其他类型群体(例如大学生)的意义，在大中城市改革的意义要大于小城市改革的意义。中央可以要求地方按照“保障公平、兼顾效率、维护稳定”的原则加快户籍制度改革，但具体改革方案应由城市政府做主。改革的基本思路应是通过住房建设规划来实现人口控制规划，原则上只要公民在某城市拥有或能够租用符合一定条件的住房，就可以获得人口登记。至于什么样的住房，拥有或租用的期限多长，新居民的福利待遇和老居民如何衔接等技术性问题，完全可以相信凭地方官员的智慧能够解决得比较好。即使有的城市做得不好，其缺陷也会在城市竞争中得到修正。有条件的城市可有选择地为进城农民建造廉租房。从一些调查资料看，如果按照这个思路改革户籍制度，大约近1亿农村人口有条件很快在大中城市落户，并且不会给城市造成任何麻烦，因为这些农村人口事实上已经生活在了城市。把户籍和住房挂起钩来，还可防止城市人口的急剧膨胀。当前房价过高的现象也可以扭转过来，除非政府不积极作为。

    第四，要鼓励和规范“迁村并居”，不要强制专业农户进城，而对于脱离农业的农村居民，也不应胡乱地随便“集中”，要让他们进入真正的城市社区。这件事情我已经多次谈过，不再过多重复。

    第五，要加大农业投入，改革农业管理体制，促进农业现代化。这方面的既定政策已经清楚，且成绩不小。今后政策调整的关键是更有效地使用支农资金，支持一大批专业农户迅速成长起来。

    促进城乡居民收入平等化，会是一个很长的过程，不可能一蹴而就。但只要我们的方向正确，事情就会逐步转好。我们该乐观其成。