在今年8月召开的全国依法行政工作会议上，北京等三省市和两个部门介绍了经验。北京市市长郭金龙说，北京市近年坚持“用制度定方向、靠制度定规则”，不断加大制度建设力度，使制度成为助推首都科学发展，加快“人文北京、科技北京、绿色北京”建设的重要保障。

    施政之初：借专家的“脑”想群众的事

    “基层政府是法治型政府的基本细胞，与普通民众距离最近的也是基层政府。所以，我认为依法行政的主阵地应是在基层。”北京市密云县县委常委常务副县长王稳东说，但在农村基层，由于缺乏许多必要的法律资源，这成为了基层依法行政的一大障碍，“依法行政，也得先懂什么是法、什么是依法才行。”

    “所以，这就是我们在密云县的原因。”北京大学法学院的路姜男对记者说。

    路姜男是密云县太师屯镇的镇长助理。2006年，密云县委、县政府为解决基层法律资源稀缺的问题，决定与北京大学合作开展“区域法律治理试点”，在两个试点镇各聘请一名北京大学法学院教研人员担任法制镇长助理，参与乡镇政府决策，协助乡镇政府推进依法行政工作，路姜男就是其中之一。

    王稳东说，通过与北京大学法学院在北京大学办班或请北京大学法学专家授课等方式，连续4年举办了全县法制干部培训班和试点镇、村两委干部培训班。学者也参与了当地政府重大疑难事项决策的讨论。截至今年8月底，法律专务和法律镇长助理共参与政府重大决策30多项次，同时指导太屯镇、穆家峪镇建立健全了依法行政制度。

    市政府和各区县政府基本建立了决策公开、重要决策合法性论证、重大决策集体讨论等行政决策制度和程序，完善了公众参与、专家咨询论证和政府决定相结合的行政决策机制及重大问题集体决策制度。

    北京市政府和各区县政府还普遍建立了由专业律师和具有丰富经验的法律工作者等组成的法律顾问团和决策咨询机构。如北京市政府2009年创建立法专家委员会制度，聘请30位法律专家对北京市法规规章草案提出法律审核意见。

    北京市立法专家委员会成员之一，中国人民大学教授杨建顺认为，政府的这种“借脑”行为，是一次非常值得称赞的尝试。“让专家学者广泛参与到政府立法、行政过程中来，一方面可以让政府的政策、行为更加合法、科学；另一方面，也让社会主义民主得到了贯彻，保证了法律的公正性”。

    执法之时：评查执法机关的“日记”

    1996年，《行政处罚法》颁布实施。由于各级执法部门及其执法人员在行政处罚实施过程中，普遍存在着“重实体、轻程序”的执法理念及操作陋习等，人们身边“乱执法、乱罚款”问题时有发生。

    该怎么做才能改变这种状态？北京市政府的答案是：对行政处罚案卷进行评查。

    “行政处罚案卷是行政处罚行为过程的具体体现，可以说是执法机关的‘日记’。行政处罚案卷评查工作，是通过对行政处罚实施过程中形成的案卷文书进行抽样评查，对行政执法部门及其执法人员依法查处案件和履行法定程序情况进行有效监督的一种方式。”北京市政府法制办监督处处长鲁安东说，“所以，我们自1997年8月开始，在全市开始推行行政处罚案卷评查工作。”

    鲁安东回答，行政处罚案卷评查首先是依据专门的评查制度，每年一查。其次，为了确保评查的公正、客观，我们每年对各区县和各部门推荐的人员，通过择优录取的方式，选拔若干评查员，组建年度案卷评查小组。然后再按照随机抽样的方式，抽取参加案卷评查的案卷。在评查过程中，评查工作实行统一的案卷标准和评分细则，把行政处罚法有关规范行政执法行为的各项规定和程序具体化为文书操作的标准，从文书操作的合法性和规范性两个方面进行了统一规范，并设定了每项指标的分值。最后，征求被评查单位对评查结果的意见，保证评查结果客观性和合理性。评查的成绩，在政府系统内部予以通报。

    “一开始，有27%的被查案卷不合格。”鲁安东坦言，这项工作开展之初，检查出了众多问题。“那时的调查结果显示，一些执法机关的案卷有的程序缺失，有的行为越界……但后来，这个比例逐年降低，到2009年已接近于零，同时案卷的优秀率由2003年的53%提升到92%。”

    为什么评查工作会有如此成效？鲁安东说，北京市在每年案卷评查后，对一些单位也要予以通报。对此，市政府领导多次在通报上批示，要求这些单位明确作出解释。实践证明，此种做法，对规范行政执法不作为发挥了非常大的作用。

    “讲程序、讲规范已经成为各级政府及其执法部门加强执法工作时必须强调的重要内容，市政府将案卷评查成绩列入行政执法责任制和依法行政目标考核，成为考核的硬性指标。”鲁安东说。

    行政之后：“外人”参与行政复议，阻绝“官官相护”

    “行政复议制度本是一种对老百姓而言很方便的救济途径，它不仅能减轻法院负担，还能给政府一次事后改错的机会。但现在很多老百姓信不过行政复议，原因很简单，他们认为行政复议中，总是会出现‘官官相护’。”中国政法大学刘莘教授说。

    在北京，有一群“外人”参与到了行政复议案件办理中来。

    “这就是我们现在正在做的开展行政复议委员会试点工作。”北京市法制办副主任李灵雁说，“以往的行政复议的工作人员绝大多数是政府工作人员，但在北京市，非政府工作人员也可以参与行政复议工作。”

    李灵雁介绍说，市政府行政复议委员会由主任委员、常务副主任委员、副主任委员、常任委员和非常任委员组成。目前，市政府行政复议委员会的组成人员中，非常任委员数量为30名，全部由在京高校和科研院所的学者、国家部委的专家以及知名律师等组成，刘莘教授便是其中之一。

    “在行政复议案件审理会议中，以票决的结果作为审理结果。同时，北京市政府要求在总共9名委员的审理中，非常任委员不少于5人，这就等于是政府方放弃了行政复议中的人数优势，就算有‘官官’相护，‘官’也占不了多数票。”刘莘说，“在我印象里，票决的结果还没有被领导不认可过。”

    截至目前，北京市政府行政复议委员会共召开行政复议案件审理会议18次，审议重大、疑难行政复议案件44件。市政府行政复议委员会提出的案件审议意见均被市政府行政复议决定予以采纳。

    刘莘认为，这种制度创新，取得了显著成就：“首先，它增强了市政府行政复议的社会公信力。其次，有了专业人士提供的智力支持，北京市的行政复议工作的效率和实际作用都获得了强化。”

    本报北京10月1日电

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