制度化才是解决维稳难题的上策

制度化才是解决维稳难题的上策
作者：郎友兴
来源：《人民论坛》2010年9月下
 

　　既然警力、暴力维稳不太得民心，而所谓体制性创新、政策也未能见到实质性的进展，那么要解决维稳难题还得回到制度化层面来，这才是上策

　　“维稳”并不是现在出现的一件新鲜事，其实早在改革开放之初中央就已经提出过维稳的口号了：“稳定压倒一切”。但是，“维稳”成为一个专用名词，则是近些年的事。不知何故也不知从何时起，我们已生活于所谓的“维稳时代”里了。

　　“越维越不稳”的“怪圈”根在体制

　　稳定是全体国民所共同拥护的，百姓不喜欢动乱，官员也不会喜欢。可是，对于如何求得“稳定”，想法恐怕各异，而对于“稳定”本身含义的理解也可能有差别。正如有论者所指出的，百姓希望的稳定，指的是“稳定的生活，稳定的职业前景，稳定的收入，稳定的物价，稳定的晚年保障”，而“官方所追求的‘稳’，却以无人闹事、最好无人上访为目标”。

　　进入“越维越不稳”的“怪圈”，究其原因在于目前的“维稳”恐怕只是图一时之“平”，借用网络一个不是戏言的戏言是“危稳”，而没有从制度上建构长久之“安”。事实上，某类或某些社会问题尽管政策措施不断推出，但是依然得不到有效的解决，甚至有恶化之趋势，那么，一定是制度性或机制方面存在问题。

　　解决维稳之难题有三策：上、中、下三策。上策是制度层面的维稳，中策是体制与政策层面的维稳，下策是警力或暴力层面的维稳。我们自然应取其上策，用其中策，而勿用下策。可是我们地方政府许多做法显然并没有作出这样的选择。目前采取的更多是下策，辅之以中策，鲜有上策之进展。否则就不会出现所谓的“越维越不稳”的“怪圈”了。那么，为什么要选择制度层面的维稳?

　　政策性维稳带来哪些弊端

　　设立机构(包括机构本身的级别)、财政保障和加强社会管理等等均属于体制性或政策性的维稳范畴。这里重点说说机构之设立。目前，从中央到各省﹑市，再到县、乡镇和村，以及重要的事业单位和企业都纷纷成立“维稳办”、“综合治理办”、“应急办公室”等机构，由地方重要领导亲自担任负责人。专门机构并不说明它在进行制度性的建构。这显然不是解决问题的制度建设，固然是一个组织架框，但是此架框本身仅仅属于工作机构而已，并没有落入到制度层面，至多在体制层面上。

　　为什么建立这些机构?面上的理由是为了领导，有效地解决社会不稳定的问题，达到维稳之目标。但是，政府原本有维护社会稳定与秩序的职责。这要我们更深入地思考原本已经有制度的为什么不能发挥其应有的功能。由此，要问的是，原有制度本身有哪些缺陷导致功能的失效或无效，以至于不得不另设立一个“维稳办”这样的机构来担当维护社会秩序之责?同样值得更进一步思考的是，产生社会不稳定、导致社会严重矛盾冲突的几个主要领域，到底存在哪些制度性的缺陷，以至于成为社会不稳定的重灾区，成为“维稳”工作的重心?从已有各地的案例来看，导致社会严重矛盾冲突，重点集中于企业转制、土地征用、腐败等领域。征地、拆迁、农民工拖欠工资、劳工权益等往往是造成社会冲突的主要起因，可是，这些问题是如何造成的?由谁造成的?为何久拖未解决而最终酿成“社会冲突”?我想，人们更要检讨与这些问题相关的政府部门的职能，哪些制度性的缺失以至于成为滋生社会不稳定、制造社会对立冲突的温床?

　　现代政治学的一个基本共识就是现代政府有三个基本职能：安全与秩序、公共物品和公共政策。安全的保障与秩序的维系本来就是现代政府的基本职能之一。所以，任何现代文明国家，政府自然就负担着社会秩序与公共安全的责任，一个正常的社会，政府机构本身天然地起着保护民众利益的责任，否则就是政府职能失效。因此，原本不必在这些政府机构之外再建立维护社会稳定的“维稳办”、“维稳中心”、“综治办”。我想不少人不会想到 “安全与秩序”的维系居然成为中国政府目前最为突出的职能，而且要在正常的政府机构之外另建立机构以强化之。这样的结果恐怕会“破坏”现代政府各职能之间平衡，使其失衡，影响其他功能的发挥和整体功能的显现。

　“维稳”作为地方政府的“第一责任”还会影响中国国家(政府)重构之进程(重构内容在于制度化、理性化)，使中国政府重构脱出制度化建设之轨道。先是唯“GDP”的时代，一切为经济发展为核心，忽视了国家(政府)制度的建设，，现在又是“维稳时代”，大有一切工作都围绕“维稳”这个中心之势。而“维稳基金”固然重要，“一票否决”和干部考核中的“零指标”固然厉害，构筑“大调解”网络固然思路创新，可是，如果只是在体制、政策、办法上打转的话，那么，中国将没完没了地进入以围绕“XX工作”为重心的轨道上，而没有尽头。

　　制度化才是走出“维稳”怪圈之良方

　　这些政策、所谓的体制创新，并没有解决目前存在的四种主要制度性短缺或缺陷：利益表达机制、协商机制、社会保障机制和民主参与监督机制。正是没有在制度化层面上作出积极的努力，从根本上解决这几种制度性短缺问题，才会出现“越维越不稳”的“怪圈”。制度化，就是“用一套制度巩固和正当化新的原则、利益和规则”(北京大学张静教授的界定)的过程。美国学者亨廷顿曾经指出过，发达国家与不发达国家在政治上最大的区别不在于政府形式，甚至也不在于政治参与的程度，而在于是否达到了足够的制度化水平，建立了有效的社会控制。制度化才是走出“维稳”怪圈之良方。

　　利益表达机制的缺失是许多社会不稳定事件的主导因素。而目前所谓的“维稳”，多半是以压制和牺牲弱势群体的利益表达为前提而短暂实现的。因此，要打开心结，敞开心扉，要设身处地地想一想，不要一说到利益表达，政府就如临大敌，更不应该将老百姓的利益诉求与社会稳定对立起来。

　　由于社会的流动、单位制度的消退和城乡社区的重构诸因素，致使中国社会在转型过程中缺乏有效的协商机制，以致社会群体、社会阶层之间的利益和公共利益无法得以有效的协商。要打开心结，敞开心扉，不要一说到协商，政府就以为民众是来讨价还价的，是要挟，是敲诈。

　　如果有了“稳定的生活”，如果有了“稳定的职业前景”，如果有了“稳定的收入”，如果有了“稳定的物价”，如果有了“稳定的晚年保障”，如果实现了这些如果，那么，这个社会一定是稳定而有序的，对于中国社会来说尤为如此。因此，要打开心结，敞开心扉，不要一说到社会保障，一些地方政府就说财政上的困难，僧多粥少，一脸无奈的苦相。

　　公权力无限制、公权力的无限大是造成原本可以正常解决而没有解决的“维稳”问题的一个根子。拓展公民的政治参与和监督机制、有效地落实公民的民主权利是消除因公权力而滋生出来的社会矛盾、社会冲突之正确方向。因此，要打开心结，敞开心扉，政府要接纳民众的参与、欢迎社会的监督。

　　既然警力、暴力维稳不太得民心，而所谓体制性创新、政策也未能见到实质性的进展，那么，要解决维稳难题还得回到制度化层面来，这才是上策。

　　当然，制度化还不是最终的版本，更根本的，恐怕是支撑着各项制度的价值准则，因此，在强调制度建构时人们得明了建构的准则问题。“维稳”的根本就是维权，在于“维心”，即在于得民心。没有民心就没有根本的社会稳定，这样的“维稳”也只是暂时的。而民心就是社会公平和社会正义。说到底“维稳”就是要维持社会公平、张扬社会正义。因此，当我们从制度建构层面思考“维稳”工作时，当以社会正义为准则，此乃长治久安的根本。由此，我们应该大引特引温家宝总理在2010年全国“两会”上的话：“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严，让社会更加公正、更加和谐。”  (作者为浙江大学公共管理学院政治学系主任、教授)

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