如何看待和治理村委会选举中的贿选问题

 

 

 

村委会选举作为村民自治中的一项重要制度安排，从它诞生的那一刻起，就让中国农民真正体会到了自己的事情自己做主的感觉。已经成功进行多届的村委会选举，更是为中国民主政治的进程培植了一块丰厚的土壤。但民主不是顷刻就能建成的，它的具体实现形式，需要参与者、改革者不断地去探索。村委会选举也是如此，我们在肯定它巨大进步意义的同时，也必须正视其中存在的问题，比如，贿选的问题。而只要我们严肃科学地去分析这些问题，就能找到好的治理办法，从而推动村民自治朝更加民主更加健康的方向发展。

完善村组法以有效应对贿选

近年来，随着村民自治实践的深入，在我国农村村委会选举中，伴随新的竞选手段不断出现，贿选等一些无序竞争现象有增多趋势。但由于立法上一直缺乏对贿选的权威定性，使得一些竞选行为一度游离于合法与非法的边缘，同时也引起了广泛的争议，甚至有人借此否认村级选举的民主价值，认为中国农村不适宜、也不应该再搞村级民主选举。

的确，在全国范围来讲，目前村委会选举中出现贿选已经不是个别现象。有关部门根据从信访、上访以及地方掌握的情况统计，村委会选举的贿选比例大概在1%—3%之间。但由此可以看出，村委会选举中的贿选也并不是普遍现象。实践中，村委会选举中大体上存在这样两种情况：一种是，贫困农村地区由于对村委会成员的补贴少且落实得不好，村民对参选村委会成员的积极性并不高，村委会成员老化，后继乏人；而另一种则是，在发达农村地区和城市近郊地区，村委会成员特别是村委会主任的竞争比较激烈，有的甚至不惜重金进行贿选，有的还有黑恶势力参与。

其实，从政治史角度看，贿选是民主选举制度的必然产物，它是选举政治的副产品，与选举活动相伴相随，并普遍存在于政治民主化的早期阶段。贿选的历史最早可以追溯到古希腊的城邦民主制时期。早在古希腊的乡村选举中，已经有候选人宴请选民的习惯，在阿里斯托芬的《骑士》中就曾有候选人如何向选民行贿的记载。但成为一个持续且较普遍的政治现象，贿选则是随着资本主义民主化的进程而逐步发展起来的。在这方面，18、19世纪的英国和美国、二战以后的日本，近年来的菲律宾、泰国等都先后出现了贿选现象频繁发生的情况。

于是，治理选举中的贿选问题，从来都是民主政治发展一直面临的一个难题。正如政治学的权威辞典《布莱克维尔政治学百科全书》所指出，虽然“选举的历史实际上只有两个世纪”，但“在选举过程中如何防止贿赂和其他不正当的行为已经是而且将仍然是十分重要的问题”。举例来讲，在我国的村委会选举中，实践中处理贿选的困难主要体现为：首先是贿选的认定困难，现行村委会组织法和有关的法律未能明确地界定什么是村委会选举中的贿选；其次是调查取证困难，行贿人自己不会承认，而受贿人基于诸如邻里关系、怕打击报复等因素，往往亦不会承认或不愿作证；最后是处罚困难，目前除认定当选无效外，贿选者并不会付出更多代价。

那么，反观本次《村委会组织法修订草案》，应该说，关于贿选的治理依然未见实质性的突破与进步。全文仅在第17条指出以贿赂手段当选村委会成员无效，明确村民有权向县级人民代表大会常务委员会、人民政府举报，县级人民代表大会常务委员会、人民政府作出认定后责成有关机关依法处理。对此，在《村组法修订草案》面向社会公众征求意见及会议审议过程中，有关方面纷纷提出，这个条文太原则，实践中不好把握，建议在修订草案中对贿选行为进行明确界定，细化查处贿选的程序和方式、加大行贿者责任追究力度，增加关于司法部门主动介入的有关规定，进一步增强法律的可操作性。

显然，相关人士的上述建议对于贿选的遏制和处理具有十分重要的意义和启示。但还应该看到，治理村委会选举中的贿选问题，不能仅仅局限于对贿选行为的效果认定、法律制裁和责任追究等，村委会选举中贿选生长的村庄环境和制度基础也亟待关注。特别值得注意的是，在当今世界范围内，贿选主要还是发生在选举制度诞生初期和经济欠发达的国家和地区。而在选举制度较为完备的国家，事实上贿选已经逐渐日趋式微。因此，在民主传统和法制氛围并不浓厚的中国乡村，为减少、避免贿选在村委会选举中滋生、蔓延，从事前、事中、事后全面规范村委会选举程序就显得非常重要。

首先，从贿选的实施目的来看，村组法修订草案应当弱化村委会的经济管理职能，强化村委会公共服务职能。公共权力过大必然加剧人们对权力的角逐。村委会成员随意支配、使用以及处置村集体财产，是贿选行为产生的经济诱因。有研究发现，正是由于村委会的权力过大，村民自己能够掌握的权利太少，才导致村委会选举中的贿选出现。村委会的职能越单纯，村委会选举中的贿选事件就越少。因此，在《村组法修订草案》中，建议在村委会与村集体经济组织及其他社会组织的关系上，进一步明确村委会的职责，并与村集体经济组织的经营管理职能区分开，促使村委会经济管理职能与公共服务职能分离，村委会执行公共服务职能具有公益性。而一旦村委会成员可得的利益相对于以往大幅度下降，宗族势力、黑恶势力在无利可图的情况下，会降低参与村委会选举的兴趣，这在一定程度上能够解决村委会贿选的难题。

其次，从贿选的实施主体来看，村组法修订草案应当对村委会成员候选人资格作出相应的规定。有研究指出，在村委会选举时，低下的选民素质构成了贿选的行动基础。与此相应，在本次《村组法修订草案》审议过程中，有的委员、代表提出，选举什么样的人进入村委会应当有资格限定。正基于这种考虑，为消除低下的选民素质对村委会选举的不当影响，《村组法修订草案》有必要从正反两方面增加对村委会成员候选人的资格条件或任职资格的详细规定，即明确规定哪些人不能成为村委会成员候选人或不任职。一方面，从肯定方面规定村委会成员候选人应当具备或符合的条件，比如村委会成员候选人必须遵纪守法、公正廉洁、具备初中以上文化、年龄在60周岁以下、身体健康、能够正常履行工作职责等；另一方面，从否定方面规定村民如有某种情形则不得成为村委会成员候选人，比如被判刑的人员、违反计划生育政策的、拖欠集体债务的等，不得提名为村委会成员候选人。

最后，从贿选的实施对象来看，村组法修订草案应当删除委托投票的有关规定。但从本次草案的规定来看，书面委托投票得到了认可，而这极易给贿选提供可乘之机。因为，在正式投票选举时，由于秘密写票、无记名投票的规定，贿选往往遇到了技术上的障碍，一般选民完全可以拿了某人的钱或物但又不投此人的票。而如果用数百元、上千元收买选票，让卖票者办理委托手续，委托买票者的亲戚、朋友或与其一派的人代为投票，则能够操纵选举。据华中师范大学唐鸣教授研究推算，按照每一选民接受委托投票不得超过 3人的规定计算，在极端的情况下，到选举现场的选民每人都接受了3人委托，加上自己的1张票，即每人可以投4张票。那么，只要12.6%的选民到达选举现场投票，便可在形式上满足“双过半”中“前一个过半”的要求。这也就是说，贿选者只要以钱物贿赂 6.3%到达现场的选民就可以顺利当选，从而为贿选者实施贿选提供了便利。因此，为有效遏制贿选行为，村组法修订草案废除委托投票制十分必要。

我国的村级民主发展才 20余年，与长达2000多年的封建专制历史相比只是短暂的一瞬间。村级民主选举作为草根民主，它的根深深延伸到广大农民群众之中，但在目前毕竟还处于成长过程，其“成长的烦恼”则不可避免地与之相伴。因此，面对村委会选举中的贿选现象，我们既不能因噎废食，因为出现贿选，就怀疑选举，限制选举，否认选举，甚至重新回到任命制；同时也要重视，对待村委会选举中的贿选治理刻不容缓，绝不能听之任之，无所作为。（作者：陈荣卓）