构建“大调解”工作体系　促进和谐四川建设

2010年06月17日00:00  来源：人民网

构建社会主义和谐社会，是以胡锦涛同志为总书记的党中央提出的重大战略思想。正确处理人民内部矛盾，及时化解社会矛盾纠纷，是维护社会和谐稳定紧迫而重大的任务。近年来，四川着力构建人民调解、行政调解、司法调解协调统一的“大调解”工作体系，切实解决影响社会和谐稳定的源头性、根本性、基础性问题，以“大调解”保和谐、促发展，有力维护了全省社会稳定，为加快建设灾后美好新家园、加快建设西部经济发展高地营造了良好的社会环境。

　　一、把握新时期社会矛盾纠纷的特点，从建设和谐社会的高度强化对构建“大调解”工作体系的新认识

　　当前，我国正处于改革开放和现代化建设的关键时期，对我们党承担执政任务、履行执政使命提出更高要求。构建“大调解”工作体系，动员各方面力量化解矛盾纠纷，有利于健全党和政府主导的维护群众权益机制，有利于保持党同人民群众的血肉联系，有利于促进社会主义和谐社会建设。

　　第一，构建“大调解”工作体系是正确处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定的有效途径。目前，影响社会和谐的因素大多是因利益诉求而引起的人民内部矛盾。高度重视、正确认识和妥善处理人民内部矛盾，是构建社会主义和谐社会的重要任务。新时期人民内部矛盾是在人民内部根本利益一致基础上的矛盾，是非对抗性的，需要采取和谐的办法正确处理和协调化解。 构建“大调解”工作体系，针对矛盾的具体实际，立足协调关系、理顺情绪、增进理解，更好地发挥人民调解的作用，创新行政调解方式，提高司法调解效率和水平，形成“三位一体”的社会矛盾纠纷排查化解机制，及时发现问题、缓和冲突、化解矛盾。这既是我们妥善处理人民内部矛盾、应对当前稳定形势的现实之举，也是实现维稳工作常态化发展的长久之计。

　　第二，构建“大调解”工作体系是强化社会管理、加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要举措。随着改革开放的不断深入，社会变迁加剧，利益调整和矛盾解决难度加大。党的十七大提出加快推进以改善民生为重点的社会建设，“完善社会管理”是其中重要的一环。构建“大调解”工作体系，继承和发扬“不争讼、和为贵、让为贤”的优秀传统文化，充分利用调解灵活简便、易于接受的优势促进群众间的和睦关系，健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，可以最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。这是完善社会管理的题中之义，也是加强社会建设的重要途径。

　　第三，构建“大调解”工作体系是有效应对社会矛盾发展变化新趋势、服务“两个加快”的迫切需要。和谐稳定是改革发展的基础和前提，如果没有和谐稳定的社会环境，改革发展已有的成果也会丧失。四川省人口众多，经济社会发展很不平衡，利益诉求呈现多元化趋势，单纯依靠司法手段往往无法解决或案结事不了，必须协调社会力量予以综合化解。构建“大调解”工作体系，一方面统筹了各方力量，使纠纷解决从部门的单打独斗转变为齐抓共管；另一方面注重了源头治理，使纠纷解决从被动处理转变为常态化解，从而能够真正解决影响制约经济社会发展的突出问题，保障我省“两个加快”的顺利推进。

　　第四，构建“大调解”工作体系是强化社会主义法治理念、深入实施依法治国方略的内在要求。构建“大调解”工作体系，动员各方面力量化解社会矛盾，是在坚持自愿合法原则的前提下，是在明确是非的基础上以冲突双方更能接受的方式解决问题，从而使矛盾纠纷从根本上得以化解，这本身就是社会主义法治追求的目标和重要使命。我国宪法第一百一十一条规定：“居民委员会、村民委员会……，调解民间纠纷，协助维护社会治安”。我国《民事诉讼法》对调解作了专章规定，《行政诉讼法》、《婚姻法》等法律以及相关行政法规、部门规章也对调解作了规定。从世界范围来看，即使是西方法治成熟国家，也将协商调解作为大多数社会矛盾解决办法。美国、英国、加拿大等国家90%以上的民事纠纷都是通过当事人和解、仲裁、民间调解等“替代性纠纷解决机制”处理，只有极少量案件才由法院判决结案。注重发挥调解的重要作用，不仅不阻碍法治发展，而且已经成为世界法治发展的重要趋势。构建“大调解”工作体系，将调解与社会主义法治理念有机结合起来，是推进法治建设的生动实践，有助于在全社会大力培育社会主义法治观念，弘扬社会主义法治精神，实现大调解与法治建设相互促进、相得益彰。

　　二、坚持党委政府主导，构建矛盾纠纷“大调解”工作新格局

　　建立矛盾纠纷“大调解”工作体系，关键在于充分发挥党委、政府的政治优势，广泛组织动员各部门、各行业的力量，有效整合各种社会资源，形成党政主导、条块结合、齐抓共管的工作格局。

　　一是认识定位凸显党政主导。四川省委、省政府全面贯彻落实科学发展观，统筹抓好发展第一要务与稳定第一责任。从构建社会主义和谐社会、巩固党的执政根基、维护人民群众根本利益的高度，把构建“大调解”工作体系纳入全局工作，作为化解矛盾纠纷的治本之策，维护社会稳定的长远之计，纳入各级党政“一把手”工程，以新的理念推动“大调解”工作，努力把“大调解”工作体系建设推进到更深层次，把化解矛盾纠纷工作提升到更高水平。

　　二是组织领导强化党政主导。省委专门研究“大调解”工作，召开全省会议部署，制定有关工作意见。各级党委、政府和有关部门成立了“大调解”工作领导小组，形成了强有力的“大调解”工作组织领导体系。对县（市、区）、乡镇（街道）党委书记和村（社区）主要负责人进行集中培训，提高各级党政领导和基层干部化解矛盾纠纷的能力。加强“大调解”工作宣传，积极营造良好的社会氛围。

　　三是网络构建坚持党政主导。在各市（州）、县（市、区）、乡镇（街道）建立了“大调解协调中心”，在村（社区）和相关部门、单位及社会团体、协会建立了调解室，形成了纵向延伸省、市（州）、县（市、区）、乡镇（街道）、村（社区）五级，横向覆盖各区域、各行业以及社会管理各个方面的“大调解”组织网络。目前，全省已基本做到了“哪里有人群，哪里就有调解组织；哪里有矛盾，哪里就有调解工作”。

　　四是工作保障落实党政主导。各级党委、政府把 “大调解”工作列入重要议事日程，纳入党政目标管理，纳入各级领导班子和领导干部抓综治、维稳工作的实绩考核，组织督导组赴各地开展督导检查，推进“大调解”工作深入开展。“大调解”工作涉及的组织机构、办公设施、工作人员和专项经费全部由党委、政府统筹安排，全力保障，做到了“有场地做事、有专人干事、有经费办事”，有力地保障了“大调解”工作的顺利开展。

　　三、推动人民调解、行政调解、司法调解创新发展，建立矛盾纠纷“大调解”工作新机制

　　在开展“大调解”工作中，坚持调解优先、自愿合法原则，注重法、理、情、德、利有机结合，把调解工作贯穿于解决民间纠纷、处理行政争议和司法诉讼的全过程，建立人民调解、行政调解、司法调解既充分发挥作用，又衔接联动的“大调解”工作新机制。

　　一是推动“大调解”创新发展。深化人民调解，新建了一批企业改制、土地征用、房屋搬迁、劳动争议、教育医疗、食品药品安全、交通事故、边界纠纷等行业性、专业性、区域性调解组织，扩展人民调解的覆盖面。创新行政调解，将行政调解作为各级政府和有关部门的重要职责，设立行政调解室，建立由各级政府负总责、政府法制部门牵头、政府各职能部门为主体的行政调解工作新体制。提升司法调解，各类司法调解组织实行全员、全域、全程调解，推行立案调解、轻微刑事诉讼案件和解、行政诉讼案件协调和执行和解，对接把矛盾纠纷化解在诉前，延伸到涉诉信访、申诉再审案件，实现了司法调解的纵深发展。延伸社会调解，将具有调解职能的消费者委员会、贸促会、工会、共青团、妇联等社会团体及其他社会民间调解组织纳入“大调解”工作体系，推动了“大调解”网络的全覆盖。

　　二是强化“大调解”衔接联动。充分发挥 “大调解”工作领导小组和“大调解协调中心”的统筹协调作用，实行联席会议制度，协调解决重大、疑难矛盾纠纷和跨行业、跨部门、跨区域矛盾纠纷。建立人民调解、行政调解、司法调解衔接联动的工作流程、对接程序、效力确认等制度，既充分发挥了各类调解组织的独特优势，又有效弥补了各类调解组织的自身局限，改变了人民调解、行政调解、司法调解“各弹各调、各吹各号”的状况，形成了化解矛盾纠纷、促进社会和谐的合力，提升了调解工作的整体水平。

　　三是健全“大调解”运行机制。推行规范化和精细化管理，健全联合排查、综合研判和分流处理、分级化解、督查督办机制，设立调解工作台账和信息管理平台，建立“大调解”分级分类培训制度和调解工作考评机制，实行“调解能手”和“优秀调解室”命名制度，做到标识统一、制度健全、运行程序规范、调解人员举止有礼，使调解工作在温馨、和谐、融洽的气氛中进行，促进了调解工作规范、有序、高效开展。

　　四、充分发挥“大调解”工作体系的重要作用，促进维护稳定工作迈上新台阶

　　坚持预防和化解并重、排查和调处并行，切实把问题解决在基层、把矛盾化解在内部、把隐患消除在萌芽状态。实践表明，“大调解”工作“调解的是矛盾，调顺的是民心，调稳的是执政根基”。

　　维护社会稳定的“安全闸”。通过构建“大调解”工作体系，实现了矛盾纠纷常态化化解，做到了定分止争、案结事了，有力地维护了藏族聚居区、地震灾区和全省社会稳定。2009年以来，全省各类调解组织共调解矛盾纠纷95.2万件，多年未解决的46个涉稳突出问题得到稳控化解。2009年，全省群体性事件同比下降23.5%、涉法涉诉信访减少47.3％。

　　促进经济发展的“助推器”。通过构建“大调解”工作体系，为四川经济止滑回升和灾后恢复重建创造了良好环境，有力保障了全省“八大民生工程”和藏族聚居区“三大民生工程”的实施。2009年全省生产总值增长14.5％，地方财政一般预算收入增长21.9%；今年一季度，全省生产总值增长17.7%。截至今年5月底，纳入国家灾后重建总体规划的29704个项目已开工建设98.4%，已完成投资6920.3亿元，占概算总投资的73.7%，曾经山河破碎的地震灾区旧貌换新颜，经济快速发展，社会和谐进步，人民安居乐业，重新焕发出蓬勃生机和旺盛活力。

　　夯实执政根基的“加固件”。通过构建“大调解”工作体系，全面加强了基层组织和基层政权建设，将乡镇（街道）综治办作为党委、政府的职能部门，配备专职副主任和综治专职干部，增设党（工）委副书记专门负责综治维稳工作。在此基础上，整合派出所、司法所、人民法庭、维稳、综治和信访等力量，形成了综治维稳工作大平台，夯实了执政根基。

　　密切党群干群关系的“连心桥”。通过构建“大调解”工作体系，有力地推动了各级、各部门树立“调解就是执法、调解就是服务、调解就是管理”的意识，把开展调解工作的过程，作为体察民情、维护民利、促进民和的有效途径，把社会管理和服务延伸到群众“家门口”，在党委、政府和人民群众之间开通了“直通车”，将“立党为公、执政为民”落到了实处，使人民群众实实在在感受到党和政府的温暖，深化了基层民主政治建设，促进了依法治国方略的实施。

　　我省在构建“大调解”体系上作了一些有益探索，但还需要在实践中逐步完善，更加充分地发挥作用。我们要进一步建立社情民意调查机制，推行社会稳定风险评估制度，健全党委、政府主导的维护群众利益机制，实现矛盾纠纷排查、预警、化解的一体化和常态化，为促进科学发展创造更加和谐稳定的社会环境。

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