一、概 论
2017年8月25日上午，招商引资与民企产权保护—商丘管道燃气经营纠纷调研报告发布与研讨会召开。出席会议的嘉宾有清华大学法学院副教授、律师、著名法学家陈建民，中国社会科学院投融资研究中心副主任陈经伟，天则经济研究所副所长、全国石油商会副会长、管理学家高岩，中国政法大学教授贺绍奇，中国社会科学院经济研究所微观经济研究室主任韩朝华，中国政法大学民商法学院副教授、中国民事诉讼法学会理事、著名法学家韩波，原全国人大外事委条法处处长、中国政法大学兼职教授，报告主笔人蒋豪，中评网编辑部主任、法律专家江溯，中央财经大学法学院副教授、中国案例法研究会秘书长、著名法学家李轩，全国工商联石油商会副秘书长林凌，中国人民大学经济学院教授陶然，华北电力大学文法学院教授、中国民事诉讼法研究会理事、著名法学家王学棉，独立学者、 著名经济学家宁越，外经贸大学民法专家苏号朋教授，独立学者谷平，著名经济学家张曙光教授，北京理工大学法学院郑晓静副教授等约二十位。媒体十余家。此次会议是对“商丘管道燃气经营纠纷案”的深入探讨，也是专家学者集中智慧，碰撞思想火花的一次讨论会。本次会议的目的不仅限于对个案的探讨，更注重对民企产权保护及政企关系的探究。
会议开始由张曙光教授致辞。随后，课题负责人宁越简要介绍了撰写报告的背景。报告是根据调查走访新奥和昆仑两家企业得到的结果。认为昆仑公司经营纠纷案件是民营企业产权受到侵犯的典型案件。在其中占据市场支配地位的企业作为私人权力方，地方政府作为公权方，均分别涉嫌滥用私权和公权的问题。而在市场经济里，需要限制和杜绝私权和公权的滥用。主笔蒋豪教授对“商丘管道燃气经营纠纷案”分析报告进行了概括介绍，他重点介绍了商丘昆仑燃气公司所与新奥公司经营纠纷的整个经过和现存问题。强调课题组最终落脚点是两个：一个是尽量提出解决纠纷的一些思考，也就是提出一些建议和解决方案；另外一方面作为客观中立的民间研究机构，也是以此报告为契机提议落实中央和国务院的保护民营企业产权的一些规定，最终应平等保护新奥和昆仑燃气公司的产权，地方政府，尤其是城管局应该更加主动积极地解决昆仑公司在这个纠纷中产权明显受到侵犯、合法权益明显不能得到有效保护的问题。随后，各位法学专家，经济学家，政治学者分别提出了各自的观点及看法。学者们普遍认为这个案子的根本问题在于，一方面商丘市城管局没有依法行政，始乱者是城管局。如何解决这个问题还是要回到依法办事，最终要确权，即根据原有的协议确定每个主体的权利。另一方面，两个民营企业主体，无论是新奥还是昆仑，都有一定的责任，即当民企过分依赖政府公信力的时候等于是弃法治于不顾，企业没有想清是政府的口头承诺，红头文件还是白纸黑字的合同才能真正保护其利益。
此外，有些学者认为，目前的论证只关注两家公司的争议，但其实受害的是两百万商丘市民众，应从民众角度考虑问题，不应因某个组织、企业或者个体的利益牺牲大多数人的利益。解决问题应站在民众利益上，政府部门目前出台的措施没有保护商丘公司的合法权益，也没有保护好民众的利益，出台措施之前应该有一个公开的专家论证过程。
二、观点综述
清华大学法学院陈建民教授和中国政法大学法学院贺绍奇教授的观点接近，他们都认为：首先，这个案件明显反映出地方政府主要是主管燃气工作的城管局没有严格的依法行政，其该担当和作为的没有积极担当和作为，这是导致两家企业产生纠纷的根本原因。贺绍奇教授认为对中国的企业来讲，没有哪一个企业敢藐视地方政府的权威，如果有这样的企业，那么背后一定有某种政府权力支撑。其次，政府应该拿出一个决策方案，应对两家企业受到的影响进行评估，还要看涉及到政府造成了哪些道德风险，应该让专家把关做出一个审慎的决策，而不是直接交给职能部门处理，这不是站在契约角度来看待和解决问题的态度。
中国社会科学院投融资研究中心副主任陈经伟研究员，中央财经大学法学院教授李轩，对外经贸大学苏号朋教授都认为新奥公司入驻商丘是有瑕疵的，新奥公司所签特许经营协议不符合《招标投标法》的规定。而商丘市政府对昆仑公司招商引资以后未遵循法定的程序落实经营项目合同。但是现在如果去讨论新奥公司合同无效或者昆仑公司未签合同的话，不仅是造成各自长期的投资包括管道的铺设的损失，还会给居民用气带来麻烦，所以比较智慧的做法还是要承认历史遗留问题，包括投资者对已有投资的权益，弥补瑕疵。另外，与前述贺绍奇教授提到的观点一致，三位教授也认为，政府的行为有严重的违法行政瑕疵或者嫌疑。
出席学者普遍认为，无论是商丘市政府还是城市管理部门目前的不作为，不当作为，甚至是怠于作为是非常明显的。政府招商引资时大包大揽，实际是政绩驱动。新上任的政府不管前任政府的承诺，换届之后从开门迎客，到关门打狗。这些都与当前中央的全面依法保护产权政策精神不符。
中国政法大学民商法学院，中国民事诉讼法学会理事，著名法学家韩波教授从诉讼法的角度谈了自己的意见，他认为，首先，这个案件中特许经营权是否属于产权还需进一步的明确。其次，特许经营权分为商业的特许经营权和商标专利的特许经营权还有公用事业的特许经营权，民营企业切入特许经营是权利冲突和权利确认的问题。从目前最新的进展来讲，这一块存在很大的问题。从事燃气管道行业第一个要件是要有许可证，第二根据公用事业中的特许经营权相关的规定，应该有特许经营协议，一证一协议是从事管道经营必备的法律前提。第三，招投标是2004年开始的，按照现在三个规定，关于这方面既有特许经营权两个规定，又有燃气行业的一个条例，综合来讲，程序应该是先经过招投标再签协议领证。目前根据现有的材料做一个粗略的判断，新奥公司未经招投标就签协议领证，从这点看新奥公司和地方政府的做法都是不合法的。而商丘市政府对昆仑公司招商引资后，未遵循法定程序进行招投标，也没有给昆仑公司签协议办证，存在明显的行政不作为。石油商会副秘书长林凌教授认为，管道燃气的项目对企业而言是一个好项目，是一个相对市场化而不是绝对市场化的行业。但是存在政策，要先看具体企业建设管道具备什么样的条件，政府才颁特许经营权。但是昆仑公司接受政府招商引资入驻商丘后进行了大量的投资，但是政府并未落实承诺。林教授认为，这本来就是行政管辖的问题，结果却让企业通过法院打官司界定经营的区域，是挺可笑的一件事。政府与新奥公司签了协议，连区域的界定图纸都没有了，是不是要追责政府，是否要让政府承担这样的责任的确是一个值得思考的问题。昆仑公司走到今天，因为仍然要继续在商丘建设经营，所以无法起诉政府。事实上，政府应出面从行政角度解决这个问题，而不是一味地久拖不决。
中评网编辑部主任、法学专家江朔认为，这个项目是批着民事外衣而实际上是行政诉讼，所有各方都提供不出附件3是很蹊跷的事。这个案子到法院就是简单的回避态度，根本不处理实体问题，而是直接在程序阶段把案子打回了。法院这么做也没有什么问题。核心的问题是既然属于抽象行政行为政府就应该解决，我们看到提供的文件中，城管局、规划局和法制办，这三方作为政府的职能部门，都对新奥公司的特许经营区域范围进行了确定。但是市政府在这个问题上宁可让城管局牵头去抛出一个执行希望很渺茫的《友好合作备忘录》，也不对双方的经营权属做出划分，这就是典型的行政不作为。
三、结论建议
出席学者多数认为，在现有情况下，两家公司合作可能性不大，解决的办法就是商丘市城管局是造成两者纠纷迟迟不能解决、昆仑公司合法权益不能得到有效维护的直接过错方，因此应负起责任。应该通过进一步的补充协议或者更详细的合同来解决问题，在这过程中城管局必须担负起应尽的责任。王学棉教授认为：“这个问题最简单的解决办法就是明确各自的经营领域。针对于本案的特殊情况，新奥获得的特许经营权有瑕疵，政府还未对昆仑公司审批特许经营权，让两家企业通过诉讼解决是没有任何希望的。在这种情况下，政府应发挥自己在解决双方纠纷方面的主导作用。”谷平认为：“解决这个问题有三条思路：一种思路是如果两家继续合作，由政府主导两家企业进行谈判或者合资实现共赢。还有一种思路是在两家无法达成合作的情况下，老百姓又需要供气，政府应积极作为，落实招商引资的承诺。还有一种可能就是有一方就要选择退出，那么政府要有合理的利益补偿，但是导致政府进行赔偿所造成的损失，肯定要有人因此承担责任”。
韩波认为，现在的核心的问题是让两家有数年纠纷的企业合并成一家是不太可能的，昆仑公司第一步应先找政府签协议，第二步领取特许经营权许可证，这才有了主张权利的基础。此外就是从民法上公平角度来讲昆仑公司投入了三四个亿，要有一个说法。如果地方政府不跟昆仑签协议，昆仑就无法拿到许可证，如此的话就只能起诉地方政府。他建议在单纯的谈判无法谈出结果的情况下，要寻求让地方政府对昆仑公司事实上已经付出的成本给一个说法。
江朔认为，从解决方案角度考虑，我们提出只好往合资的方案走，但是从学界监督政府尽责角度来讲还是要呼吁，或者对政府这种明目张胆的行政不作为的行为进行批判，政府必须履行它应尽的行政职责。
会议最后，独立学者宁越进行总结发言。他认为，首先，本次会议非常成功，法学家、经济学家、还有政治学家都各自提出很好的观点，从如何全面依法保护产权进行了深入的探讨。其次，这个报告总体评价是较为中立的，中立性也是学者在学界立足和保持公信力的根基；第三，产权保护和产权损害是不对称的，100%产权保护是政府应该做的，但是，即使侵害0.1%的产权，那都是很严重的错误。最后，他赞同林凌的观点，就是当前存在政策，先搭建一些基础设施，做起来后，地方政府才看看是否合规，然后根据程序颁证。昆仑是否走公开招标途径获证是另外一回事。无论是否获证，参与公开招投标者都要考虑现有的投资，无论是谁中了标，都要考虑对现有投资的补偿，而且整个过程中政府不能被强势的公司俘获。我们希望商丘市政府根据多赢的原则、全面保护的原则实施解决方案，不要简单地上纲上线，打压某一方，说某一方“非法经营”。要实现多赢，要落实中央的全面依法保护产权政策，昆仑公司就是应该落实此种政策的典型案例。这方面，地方党政部门不能只任由城管局去做一些离开真正解决问题背道而驰的事情，应该自行积极承担起领导、协调责任。否则要为不能全面依法保护昆仑公司的产权承担相应的责任，违背中央的政策，辜负两百万百姓的期望，造成百姓生活不便，甚至造成当地社会不稳定。最后，宁越希望全国各地的地方政府和企业都应该以此案例为鉴，企业要做好保护自己产权的细节工作，政府也要主动采取行动，保护企业的合法权益。
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