全面代管西咸新区后，西安为何更“小”了？

文/赵越

“西咸新区目前人口、GDP均计入西安市统计范围，此次设立共管区后，共管区范围内的人口、GDP是否从西安市剥离，计入咸阳市？”2021年8月，一位网友留言询问陕西省发改委。

陕西省发改委回复称，西咸新区共管区范围内的人口、GDP等指标将计入咸阳市。

陕西省省发改委的回复，让不少人对西咸新区未来发展方向抱有疑惑——西安对西咸新区的管理权究竟在加强还是减弱？

近日，陕西发改委发布了《关于西安市全面代管西咸新区的指导意见》（以下简称《意见》），尽管《意见》的名称是西安市全面代管西咸新区，但是在内容中却提出，西咸新区规划范围的882平方公里将被划分为西咸新区直管区和共管区，共管区由咸阳管理。

相比2017年的西安代管，西安对西咸新区的管理权究竟是增大了还是减小了？新政之后，西安整体发展方向，究竟是再度向西还是整体向东？

全面代管下的新博弈

中国新闻周刊注意到，此次西安全面代管西咸新区，重要的条款在于管委会的归属问题。《意见》中明确，“西咸新区党工委、管委会作为省委、省政府派出机构保持不变，按照‘全面授权、不留空白’的要求，由西安市全面管理。”

中国区域经济学会副秘书长陈耀说，西安全面代管无疑会提升资源配置的效率，但这可能只是权宜之计。他对中国新闻周刊说，例如税收分配等关键问题，在行政区划统一之前，一直会成为双方争议的关键。但如果全面代管的最终目标是行政区划统一，那么这项政策就向前迈出了一大步。

西咸新区一角。图/图虫创意

值得注意的是，《意见》还明确将西咸新区882平方公里规划范围划分为西咸新区直管区和共管区。共管区内由咸阳市负责辖区内的行政、经济和社会管理事务以及干部任用。

至于直管区和共管区的具体范围，陕西省发改委官网回复网友咨询时表示：“具体代管区域由西安市、咸阳市商定。”

不少分析认为，《意见》将带来西咸两市新的博弈。

陕西省社科院研究员张宝通对媒体表示，此文件意味着西安和咸阳要彻底分家。他说，“所谓的西安全面管理，其实只是直管区，划出来了一部分给咸阳管理。这么看来，某种程度上西安不是‘大’了，而是‘小’了。”

西咸新区管理权再度调整背后，近20年西咸一体化问题也浮出水面。西咸一体化始于19年前，管理权几度调整。

早在2002年，西安、咸阳两市就签署经济一体化协议，力图共建大都市圈。

2009年，《关中—天水经济区发展规划》提出“加快推进西咸一体化建设，着力打造西安国际化大都市”。此后，西安沣渭新区、咸阳泾渭新区相继成立，西咸新区雏形出现。

2011年，《西咸新区总体规划（2010—2020年）》正式发布。在上述规划中，西咸新区管理体制调整为“省市共建，开发建设以省为主”。彼时，官方对调整的说明是，原来“以市为主”的管理体制虽取得一定成效，但存在体制不顺、力量分散、重点不突出等问题，‘以省为主’可以从资源调配、管理体制上更好地推进西咸新区的建设。

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