谢岳：中国贫困治理的政治逻辑——兼论对西方福利国家理论的超越

　　 摘要：中国贫困治理特别是“精准脱贫”取得的巨大成就，为我们深刻理解“中国模式”并发展国家理论提供了重要的契机。中国的贫困治理模式成功地将执政党的政治领导力转换为一种现代化的国家治理能力，将贫困人口的个人福利上升到国家战略的高度，发挥了中央权威的理性化优势，激发了地方政府与社会协同治理的活力。中国特色社会主义制度的本质决定了中国贫困治理的政治逻辑：以福利分配为导向的贫困治理，是一种普遍的“人民福利”，而不是排他的少数人的特权；是一种基于“共同富裕”和“全面实现小康社会”的国家目标，而不是为赢得选举而安抚选民的功利手段；是一种旨在帮助贫困人口形成致富能力的发展意义上的分配制度，而不是“托底式”的功利性社会救济。中国的贫困治理用事实证明了社会主义制度在福利分配方面的政治优势，有力挑战了西方传统的福利国家理论。同时，为帮助发展中国家摆脱以西方为师的理论贫乏与制度枯竭的困境，提供了具有参考性的替代方案。

　　 关键词：贫困治理 福利分配 精准脱贫 中国模式

　　 作者谢岳，上海交通大学国际与公共事务学院教授（上海200030）。

　　 改革开放四十多年来，贫困治理始终是中国党和政府的重要任务。在以习近平同志为核心的党中央领导下，中国特色社会主义进入了新时代，扶贫工作也进入了一个新时代。以“精准脱贫”为抓手的大规模扶贫政策，在短短几年时间里让数以亿计的贫困人口摆脱了贫困状态，取得了贫困县全部“摘帽”的惊人成就。按照中国政府2011年确定的收入绝对贫困线衡量，中国农村贫困发生率从1978年的97.5%下降到2018年的1.7%；2019年底，贫困发生率进一步下降，达到0.6%。西部地区农村贫困人口由2012年末的5086万人减少到2018年末的916万人，下降幅度为82.0%；农村贫困发生率由2012年末的17.6%下降至2018年末的3.2%。1978—2018年，中国农村贫困人口总共减少超过7.5亿人。

　　 在短短四十多年的时间里，中国成功实现了世界上最大规模的贫困人口脱贫，演绎了一个发展中大国治理贫困的经典模本。在“精准脱贫”阶段，中国政府创造了一种新的贫困治理模式——发展式扶贫。发展式扶贫的本质是一种全民福利，政府运用财政资金、通过市场化机制，将经济活动所得以福利形式馈赠给贫困人口。这种以福利分配为目标的贫困治理，超越了西方的福利国家模式。本文的经验目标是，提炼贫困治理的中国模式，并通过揭示中国模式运转的政治逻辑，进一步解释为什么贫困治理能够在一个发展中大国取得异乎寻常的成功。

　　 中国以福利分配为目标的贫困治理，挑战了西方的福利国家理论。以发达国家为经验对象发展起来的福利国家理论认为，福利国家的兴起与政治民主化以及公民权利的法治化密切相关，民主制度下的多党竞争有利于实现公民的福利权利，社会权利的法治化则为公民普遍的福利权利提供了法律保障。简而言之，普遍的公民福利既来自于也得益于资本主义民主制度，福利国家就是这种制度与公民之间讨价还价的一个结果。然而，中国贫困治理的经验表明，中国特色社会主义制度在福利分配方面优越于资本主义的福利国家。在中国共产党领导下实施的发展式扶贫政策，不仅提供了普遍的人民福利，而且拓展了福利分配的内涵。“发展式扶贫”不仅仅在于帮助贫困人口脱贫，而且致力于带动贫困人口实现共同致富。在这个意义上，中国的贫困治理超越了西方社会“托底式”福利分配的政策目标。超越西方福利国家理论，发展中国福利政治的理论，是本文的理论目标。

　　 一、资本主义国家的福利政治

　　 向公民提供基本的福利计划，诸如贫困救济、养老保险、失业保险、住房补助等，已成为现代国家的一项基本职能。第二次世界大战以来，西方发达国家越来越广泛地介入公民社会权利的保护过程，以此形成的公共政策构成了现代国家的核心制度。在这个意义上，现代国家也被称作“福利国家”。以发达国家为研究对象的福利国家理论，经历了从早期的福利政策的功能描述、对福利国家社会影响的解释，直至福利国家是否以及如何适应外部环境的变化。这些研究为理解发达国家以及发展中国家的福利政治提供了帮助，但其局限性在遭遇中国实践时也表露无遗。

　　 （一）资本主义福利分配的逻辑

　　 资本主义演进的数百年时间经历了工业化、民主化与福利国家复杂而漫长的同构过程。在福利国家成长的三大阶段（资本主义的古典自由主义时期、凯恩斯主义时期与新自由主义时期），政府、资本、劳工之间的互动深刻地影响到市场与政府的制度模式，也有力地塑造了福利国家的模式。古典自由主义经济学家将政府定义为市场的“守夜人”，福利分配既非政府的责任也非资本家的义务。 不过，第二次世界大战之后，政治转型、经济危机与公民权利运动共同改造了政府与市场的关系，盛行于20世纪30年代至70年代的凯恩斯主义为政府定义了新的角色。凯恩斯主义提倡政府积极干预市场，增加公共开支，创造就业，扩大福利分配。20世纪80年代以来，以美国与英国为代表的西方发达国家开始实行政策转向，抛弃凯恩斯主义的遗产，转而拥抱新自由主义经济政策，试图减少政府对市场的干预，大规模削减政府的公共福利开支，重新激活被凯恩斯主义抑制的经济活力，鼓励私人资本在福利分配中发挥更加积极的作用。不管政府与市场的关系是自由放任、全面干预还是去规制化，福利政策的历史变化最终带来两大结果：一是公共福利成为公民的一项基本社会权利，二是福利分配成为政府的一项基本义务。

　　 人们习惯于认为，发达国家的公民普遍享有社会权利，因此其社会福利的分配具有普遍性和平等性。这种认识是对资本主义福利国家的一种误读。经典著作《福利资本主义的三个世界》区分了自由主义（盛行于美国、英国、澳大利亚）、合作主义（盛行于欧洲大陆的奥地利、法国、德国与意大利）与社会民主主义（盛行于北欧国家）三种福利国家模式。这三种模式没有一个是基于公民的社会权利而分享普遍福利的。相反，政府常常利用福利政策，迎合那些能够为选举作出更大贡献的中产阶级，而不是那些分散的、缺少资源的底层人口。换言之，福利分配的制度是资本主义国家政治经济相互作用的产物。具体而言，公共福利政策的制度化，根源于政治经济三个方面的共同作用。第一，工业革命促进了科层制的发展，改进了资产阶级管理社会的组织能力。资产阶级借助于科层制的作用，在管理公共产品的过程中，自身规模与力量得到了扩张与提高，巩固了官僚阶级的自主权，有利于实现统治阶级的利益。第二，政治制度的改革将公民的社会权利合法化，公民福利得到法律保障； 民主政治下的政党竞争诱使执政党通过增加公共福利开支，以赢得选举。第三，工人阶级的联合行动迫使政府、资产阶级通过谈判接受劳动者的福利诉求。受到资本剥削的劳动者创建工会，采取联合行动，迫使资本家和政府在福利方面做出让步，从而实现了福利的制度化。

　　 （二）福利分配的政治功利化

　　 在西方发达国家，权力精英常常利用福利分配，为政治统治服务。福利分配的政治化、功利化不仅盛行于西方发达国家，在广大第三世界也十分盛行。福利分配的政治功利化主要表现在以下三个方面。

　　 首先，福利分配是国家实施社会控制的手段。理性选择理论假定，政治精英始终面临着来自底层社会的挑战，作为应对策略，需要对社会做出让步。 统治者同样意识到，社会福利能够抑制关键群体给政治带来的潜在威胁，比如产业工人。福利分配的社会控制功能还通过国家推行的免费教育得以实现，因为统一的教育标准与内容能够在年轻一代中培养政治认同。

　　 其次，福利分配能够提高政治合法性。公民社会权利的法治化对政治合法性建设能够产生积极效果。政治家常常以福利分配动员社会支持，公民对国家的政治信任也因此得到维护与提高。发展中国家也接受福利分配对合法性建设的价值。为满足人们对新制度的期待，政府优先考虑社会福利的再分配，以此提高合法性，实现政治巩固。

　　 最后，福利分配能够帮助政治精英稳定和扩大选民基础。那些教育水平较高、相对富有、职业更加重要的城市人口，如工人、知识分子、基层官僚等，是社会福利优先覆盖的对象。拉丁美洲的政治精英擅长此道，以福利供给争取城市工人阶级或农民对选举的政治支持。在竞选过程中，候选人会承诺增加社会开支、改善公共福利，以此吸引更多选票。1988年，墨西哥总统大选，在任总统推出“国家团结计划”（National Solidarity Program）的福利政策主张，确保了选举的胜利。

　　 （三）不平等的福利分配

　　 西方国家的政治本质以及资本主义福利的政治经济逻辑决定其福利分配政策必然导致地区和群体之间的非均衡性。福利分配的不平等表现在如下四个方面。

　　 第一，福利分配的身份歧视。在发达国家工业革命的过程中，工人阶级相对于农民阶级，较早获得了福利保障计划。在发展中国家，工人阶级的优势地位也帮助他们优先获得保障，农民和其他地位较低的阶级则被排除在外。

　　 第二，福利分配的类型差异。在历史维度上，发达国家和发展中国家提供的福利项目，都经历过从单一到多元的过程，前者的福利项目相对丰富；在地理空间上，发达国家的福利项目也不同于发展中国家，经济发达的北半球国家，福利项目明显比南半球国家丰富。比如，发达国家不仅提供公共医疗和公共教育，而且提供以养老为主要项目的社会保障，而发展中国家更倾向于提供公共医疗和公共教育。

　　 第三，福利分配的数量差异。财政资源状况是决定福利分配数量差异的一个重要原因。一般而言，财政资源越充裕，福利分配就越充分。不过，研究发现，用于福利支出的税收来源，决定了国家在福利分配时的偏好与能力：那些依靠生产创造财富、积累税收的国家，倾向于提供更多的社会福利，那些依靠自然资源积累财富的国家，则倾向于减少福利分配。

　　 第四，福利分配在制度层级上的差异。第一次世界大战之前，美国在进步年代为工人阶级提供的福利计划，明显不及同时期的英国；美国工人阶级从联邦政府获得的福利分配，远低于州政府和地方政府。即使在同一个国家，市民从不同城市政府获得的福利分配，彼此之间也存在明显差异，这种差异可归因于城市政府资源的丰富程度与官员的职业化水平。

　　 上述研究表明，福利分配的非均衡结构与不平等状态在现代国家普遍存在。以福利分配为取向的中国贫困治理，一方面丰富了福利分配的内涵，另一方面为超越传统的、以西方社会为中心的理论范式提供了有力的例证。

　　 二、贫困治理的中国模式

　　 传统计划经济提供了全面的福利计划，政府与单位负责城市人口的福利分配，农村人口则主要依托集体组织。改革开放之后，市场经济的发展、国有企业的转型以及人民公社的解体，改变了原有福利分配的基础与结构，市场经济主体和地方政府开始逐渐承担城市人口的福利分配计划。福利分配制度转型初期，福利供应的经济负担较重。2003年始，城市与农村地区逐步建立起由政府、市场和个人共同承担的福利制度，在城市建立与实施最低生活保障、公共医疗改革、养老金制度、失业保障、工伤保险等，在农村建立起农村大病医疗保险、新型农村合作医疗、最低生活保障等。

改革开放以来，中国福利分配的制度化建设更加重视对贫困地区与贫困人口的公共产品与公共服务的供给。1999—2006年，国家通过实施“西部大开发”战略，在中西部地区投入大量资金用于改善基础设施建设，提高公共产品供给水平，为脱贫致富创造基础条件。2006年后特别是党的十八大以来，国家在继续完善落后地区基础设施的同时，加大力度治理重点贫困区，运用财政资金大规模实施易地搬迁，保障贫困人口的居住安全，同时广泛推行产业扶贫等“精准脱贫”政策，

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