谢岳：中国贫困治理的政治逻辑——兼论对西方福利国家理论的超越

　　 五、在基层社会拓展政治网络

　　 仅仅依靠科层制很难完成国家在基层社会政治扎根的任务，只有具有强大动员能力的政党，才能实现塑造国家的伟大工程。在致力于提高贫困治理精准性的实践中，国家建立了持续吸纳基础人口的机制，扩大国家在贫困地区的福利分配与经济发展功能，全面强化中央政府对基层社会的覆盖范围与主导能力。

　　 当扶贫资金滥用、干部责任“软化”得到有效治理后，中央继续自上而下地推行贫困治理的制度变革，纠正扭曲扶贫精准性的三个主要障碍。其一，扶贫目标偏离。在移民搬迁项目实施过程中，村庄精英对项目的运作施加了重要影响，造成项目在一定程度上偏离了治理目标。这些精英凭借着关系网络的优势，能够“俘获”移民安置资源或移民搬迁项目带来的种种好处。其二，基于成本—收益考虑，市场缺乏参与扶贫的积极动机。产业扶贫的目标是在贫困地区创造资本与就业市场，从而形成财富的“再生”机制，永久消除贫困现象。但由于土地零碎、农民组织化程度低等内部条件制约，农业产业的龙头企业、农业公司等市场主体出于收益考量不太愿意进行长期的、低回报的投入。试图以市场力量发展农业产业化相当困难。其三，社会扶贫力量过于弱小。贫困地区的地理与资源条件限制了人与人之间的互助合作，贫困户在经济与社会活动中通常处于单打独斗的状态；多种因素也抑制了社会组织参与贫困治理，影响到了公共服务的质量。

　　 （一）与贫困户建立政治联系

　　 为了改进扶贫的精准性，提高扶贫项目开发的专业水准，2012年以来，党中央在全国范围内动员干部下基层，帮助贫困地区脱贫致富，点对点、面对面地指导贫困户摆脱贫困状况。中央要求“下乡干部”带动贫困村资源的整合、因地制宜培育农业特色产业；组建农民互助合作社；以优惠政策等方式引进企业，形成一种农业产业化发展的政府带动模式。2005年至2014年，中央各级机关下派到国家贫困县的干部达3880人，带入资金累计约154亿元，帮助贫困县引进项目资金累计约690亿元。

　　 每个层级的地方政府和部门都下派干部驻村，担当贫困村的“第一书记”，联合乡村干部共同执行扶贫政策。截至2017年底，全国扶贫办系统共组织80多万干部进村入户，对12.8万个贫困村、2948万贫困户和8962万贫困人口进行了精准识别，建档立卡。在此基础上，全国组建了12.8 万个驻村工作队，选派了48万名驻村干部，对识别出来的贫困村和贫困户逐一制定帮扶计划，实施精准帮扶。驻村干部和“第一书记”还履行扶贫监督责任，防止当地强势人物干扰扶贫资源的分配。在贵州地区，为防止村干部垄断和攫取扶贫资源，驻村干部禁止他们参与本人及其直系亲属“贫困户”的识别与评定。“干部下乡”不仅为贫困地区带去扶贫资源、指导脱贫致富，而且在抑制乡村脱嵌于国家范围、形成秩序之外的秩序，发挥了积极作用。点对点、面对面的正式关系，生动地在国家与个体农民之间建立起更加密切的政治联系，提升了国家在基层社会的嵌入能力。

　　 （二）以国有资本引导产业扶贫

　　 在落后地区推动扶贫产业的发展，市场的力量是很有限的，只有发挥国家的作用，产业投资与致富才有可能变为现实。2015年9月22日，国务院扶贫办、中组部等9个单位共同发布了《中央、国家机关和有关单位定点扶贫结对关系名单》，126家企业成为定点扶贫单位，其中，61家企业位列2016年国有企业100强，2家企业属于2016年民营企业100强。《中国企业扶贫发展报告》（2016年）指出，上述63家定点扶贫企业行业分布范围广泛， 主要集中于混业（横跨多个行业）、金融业与电力生产。63家定点扶贫企业共有182个扶贫点，平均每个企业2.89 个。

　　 从企业性质看，国有金融企业平均拥有的扶贫点最多，为3.56 个, 其次为中央企业，平均2.82 个， 其他国有企业与民营企业扶贫点的平均扶贫点数量均为2个。63 家企业定点扶贫涉及14个贫困片区，每个片区平均有 6.43 家企业。从片区分布看，滇桂黔石漠化区最为集中，有17家企业定点扶贫；其次为秦巴山区，有11家；再次为六盘山区，有10家。四省藏区、南疆三地州及乌蒙山区各有8家企业定点扶贫；大别山区、武陵山区及滇西边境山区均有6家；燕山—太行山区有4家、吕梁山区有3 家；罗萧山区、黔西边境山区及大兴安岭南麓山区最少，各有1家定点扶贫企业。

　　 由国有资本为投资主力的扶贫企业，既克服了政府直接干预市场的缺陷，又解决了利润过低而造成资本缺场的尴尬境地。国有资本的公益属性使得企业能够接受低回报的扶贫项目；基础设施与农业产业的投入具有数量大、周期长的特点，因而也具备了长期投入的特性。国有资本的上述两个特性，从制度上与资本上解决了扶贫的短期行为，使得国家元素扎根边缘地区成为可能。

　　 （三）建设多元的社会治理格局

　　 在乡镇企业发展的黄金时期，基层政府与企业家之间通过建立相互合作关系，政府与市场之间优势互补，实现了农村工业腾飞的奇迹。事实证明，这种合作模式在贫困治理上也取得了进展，不仅帮助落后地区消除贫困，而且使国家机构深嵌于基层社会的结构之中。

　　 长期以来，社会组织捐赠是我国政府向贫困地区提供社会福利的一种重要形式，参与扶贫的主要是基金会和民办非企业单位。这些社会组织在党政体系与市场体系外，具有非政府、非营利、公益性特征，由民政系统注册管理。截至2018年，我国共有合法登记的基金会7034家、民办非企业单位444092家。20 世纪80年代以来，一些具有官办背景的全国性扶贫组织建立，如中国扶贫基金会、中华慈善总会、全国残疾人基金会、宋庆龄基金会等。这些组织长期主持大型的扶贫帮困项目，如全国妇联巾帼扶贫行动、扶贫活动、希望工程、光彩事业、幸福工程、宋庆龄基金会扶贫救助项目、中国社会科学院小额信贷中心等。此外，小规模、非公募型的基金会以及草根非营利组织也纷纷参与扶贫项目。2011年，社会组织扶贫共筹集资金393.6亿元，2018年，筹资金额增加到919.7亿元。

　　 吸引贫困农民加入互助资金组织，也是合作主义的一种形式。2006年以来，国务院扶贫办和财政部针对全国14个省（区）的140个村组织开展了“贫困村村级互助资金试点”，旨在创新和完善扶贫资金的管理，解决贫困村和贫困户发展资金匮乏、贷款难的问题，提高贫困村、贫困户自我积累、互助互济和持续发展的能力。贫困村互助资金由财政部门投入，加盟的农户共同所有、共同使用、共同管理，不吸储、不营利。在地方政府的引导下，会员农户自行编制章程，民团组织和金融机构负责互助资金运作的监督和管理。互助资金组织不仅帮助贫困户解决资金困难，而且帮助农户培养了合作精神。仅仅五年内，试点工作就取得了显著成绩：试点范围扩大到 28 个省（区、市）、1141个县、16299个村；151.41万户农户、84.64万户贫困户加入互助社；平均农户入社率达27.3%，贫困户入社率达 43.6%；累计发放借款46.11亿元，其中向贫困户发放借款24.72亿元。

　　 结语

　　 中国贫困治理的经验有力挑战了西方的福利国家政策，发展出一种迥异于资本主义福利国家的中国模式。贫困治理的中国模式遵循社会主义制度的政治逻辑，充分发挥制度的政治优势，改革与完善贫困治理的关键机制，将执政党的政治领导转换为一种实实在在的治理能力，将贫困人口的社会福利上升到国家战略的高度，发挥中央权威的理性化优势，激发地方政府与社会的治理活力。中国在贫困治理方面取得的巨大成就与形成的治理模式，是国家治理现代化的一个生动体现。

　　 上述成就的取得，离不开三个层面上的政治与行政改革：在宏观层面上，中央政府经历了从放权到全面集权，再到选择性集权的财政制度改革，最终建立起权力集中的中央财政资金管理体系，有效减少了扶贫资金被挪用的现象，提高了财政资源的使用效率；在中观层面上，中央政府在职能上理顺了省、市、县在扶贫过程中的角色，将扶贫责任制度化，改变了地方政府对待贫困治理的消极态度；在微观层面上，通过政治动员，中央政府成功地建立起国家与贫困村贫困户的政治联系，巩固了国家与公民的良好关系。

　　 从理论上看，第一个宏观机制展示了中央财政集权的优势，超越了西方福利国家理论所提倡的、以联邦制分配福利的模式；第二个中观机制展示了在单一制的政府关系之下，优先强调贫困治理责任的可行性和优越性，对政府目标保持灵活调整的能力，超越了西方发达国家以法治为基础、追求均等化执行政府目标的刚性特征；第三个微观机制展示了中国政府在贫困治理方面的主动性，极大地减少了贫困人口以对抗方式争取福利的可能性，避免了西方福利国家那种以公开抗议、讨价还价为主要形式的福利分配的弊端，大大降低了政治不稳定的风险。

　　 这些机制上的差异，归根结底取决于中国贫困治理的政治逻辑在根本上有别于西方福利国家，体现了中国特色社会主义民主的政治本质。首先，中国以贫困治理为抓手的福利分配是一种“人民福利”，而不是“少数人福利”。宪法赋予全体公民一律平等的权利，显然也包括福利权利。资本主义的福利在市场经济早期是“少数人的特权”，在市场经济的成熟时期，福利分配形成了一种不平等的等级制。其次，中国的福利分配是一种国家目标，是基于“共同富裕”和“全面实现小康社会”原则的福利分配。资本主义的福利分配是一种政治统治手段，是安抚选民的政党竞争的策略，福利政策经常随着政党竞争而发生波动。再次，中国的公共福利是一种发展意义上的分配制度，不是简单的社会救济，而是通过产业扶贫，让贫困人口形成致富的能力，共享改革开放的成果。资本主义的福利分配从一开始就是一种“托底式”的救济扶贫，是为了确保市场秩序和政治秩序而实施的功利性政策。这些国家不可能通过公共投资与产业发展，从根本上解决贫困人口的生活富裕问题。

　　 以福利分配为导向的中国贫困治理所取得的伟大成就表明：社会主义民主政治相较于资本主义民主政治能够为人民提供更加高效、均等的福利分配，因为社会主义民主制度更能充分地履行人民当家作主的权利，能够充分地听取人民的意见和建议，能够最大限度地满足人民群众对美好生活的追求；只有超越党争与自身利益的局限，贫困人口才可能获得稳定并持续的福利改善；盲目仿效西方国家、试图通过民主化实现社会富裕的第三世界国家，会难免陷入理论贫乏与制度枯竭的困境。对于广大发展中国家而言，要想实现有效的贫困治理，必须在国家层面形成共识，将“共同富裕”作为国家发展的基本方向与制定大政方针的基本原则；经济发展是贫困治理的“硬道理”，没有足够的财政资源，贫困问题不可能得到根本解决；通过改革，强化中央政府的制度权威，福利分配的财政资金必须实行中央集权；扩大与丰富福利分配的内涵与外延，转变传统的社会救济式扶贫的弊端，从被动、保守式福利分配向主动、开放式福利分配转变；公共福利实行全民均等化分配，缩小贫富差距，实现“共同富裕”。

*免责声明：本站文章图文版权归原作者及原出处所有 ，文章内容为作者个人观点，并不代表本网站。如果您发现网站上有侵犯您的知识产权的作品，请与我们取得联系，我们会及时修改或删除。