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时间：2020-11-13 22:54:27 作者：admin来源：中国治理网
分税制改革以来，中央政府逐步加大对扶贫项目的财政支出，仅“扶贫专项资金”项目，1991年至2015年间增幅达10多倍，从1991年的28亿元增加到2015年的432.87亿元。2015年之后，增幅更大。2016年至2019年，每年保持200亿元左右的增量。尤其值得注意的是，中央下拨的总资金规模的97.4%分配给了中西部22个省份，而且资金直接下拨到县级政府，省市级政府不得截留与挪用。
扶贫资金集权化使用，大大提高了经费安排的精准性，国家直接建立起与基层社会和贫困户的政治联系。2014 年，在加大下拨扶贫资金的过程中，中央政府要求地方政府对贫困户实施建档立卡制度。通过建档立卡，中央政府精准地识别出贫困村12.8万个、贫困户2948万户、贫困人口8962万人。2016年，53%的中央扶贫资金直接用于建档立卡的贫困户，38%用于建档立卡贫困村的农田水利、村级道路、人畜饮水、沼气等项目，以及危房或住房改造等基础设施建设；9%用于金融扶贫风险补偿金、保险及信息化和建档立卡管理等支出。
（二）资金管理专业化
扶贫资金的专项化是中央公共预算改革的一种形式，学术界称为“项目制”。通过一整套严格的审核、评价等监督机制，项目制被认为能够更加有效地从技术上保证中央资金的使用效率，遏制地方政府的侵占行为。项目制不是对科层制的摆脱或超越，而是国家主动对政府科层体系的一次完善和补充，是近代国家政权建设在新时期的延续与拓展。
项目制的专业化从三个方面提高了扶贫财政资金的使用效率。首先，中央财政部门下拨的资金都是“戴帽”资金，由财政部向下级财政系统下拨，最终转移到指定的县级财政部门，对地方政府能够产生“硬约束”；其次，由中央各个部门下拨的专项资金的分配权属于各部委，在部门系统内部下达资金，不经过地方的财政部门，减少了这些部门专项资金被截留与挪用的可能性；最后，由中央各个部门参与扶贫，如金融、生态保护等，发挥这些部门的专业优势，减少了资金使用的盲目性。
（三）发挥市场作用
扶贫中的项目制改变了执行者的身份。原来由基层官员直接执行的扶贫项目，在项目制下改变为由社会上的“第三方”来提供。“第三方”在执行政策时的动机也会不同，不会出现以权力制造利润的现象。市场机制不仅有效遏制了扶贫资金的非法使用，而且提高了资金使用的专业化水平。
市场化的扶贫资金采取公开招标的形式，由企业承包执行产业项目，由社会组织承担服务项目。不论是产业扶贫项目还是公共服务项目，扶贫资金的管理主体与执行机构共同协商，确定政府购买服务的项目、金额、服务对象等内容，通过政府采购招标平台，择优选择竞标机构，在项目实施过程中，严格监督中标机构的项目实施情况。2019年，国务院出台了“消费扶贫”政策，要求各级预算单位新增政府采购扶贫项目和服务内容，通过购买贫困地区的农副产品和物业服务来帮助贫困人口增加收入。中央政府鼓励优先购买国家级贫困县域内注册的企业、农民专业合作社、家庭农场等出产的农副产品；对注册地在国家级贫困县域内，且聘用建档立卡贫困人员达到公司员工30%以上的物业公司，中央鼓励各级预算单位，按规定履行有关变更采购方式报批程序后，采用竞争性谈判、竞争性磋商、单一来源等非公开招标采购方式，采购有关物业公司提供的物业服务。
四、贫困治理的责任化
我国一直重视贫困人口的救济与贫困地区的发展，但相较于经济增长、维护社会稳定等方面，扶贫政策在相当长时期里的执行效果不尽人意。过去十多年来，国家逐渐转变扶贫模式，提高了中央政府干预贫困治理的强度，将消除贫困上升为国家战略，在中央与地方政府之间建立起共同承担的治理责任，有效减少了脱贫政策的执行消耗。
（一）拓展行政责任的范围
在统治权集中、治理权下放的治理结构之下，一统体制与科层制之间引起的内生性矛盾，迫使国家采取多种应对办法。为使中央政策在地方得到完整执行、保障中央的政策偏好在地方得到落实，中央建立起自上而下的问责制度。行政问责范围涉及多个政策面向，尤其是经济增长、安全生产、社会稳定、环境保护。随着治理目标的转型，政府扶贫也被纳入问责制的范畴，具有了“一票否决”的影响力。问责制类似于“政治淘汰赛”，优先考核的量化指标会成为惩罚执行不力官员的重要参考。将扶贫当做政策执行的“硬指标”，不仅意味着国家职能的新变化，而且反映了国家转变职能的决心。
贫困治理的行政问责，采取纵向与横向交叉负责形式。纵向上，中央政府拥有最高权威，从省级政府到乡镇/街道政府都要对其负责，在“下管一级”的行政体制下，下级政府直接向上一级政府负责，凡是承担上级政府部门扶贫项目的，下级政府部门都要对上级部门负责；在横向上，每个地方一级政府都实行“属地管理”原则，每个政府部门都要对本级政府负责，实行“谁主管、谁负责”的部门负责制。2016年，中共中央办公厅和国务院办公厅印发《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》（以下简称《考核办法》），明确省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价指标。《考核办法》的出台标志着地方政府特别是贫困地区的政府绩效考核由经济发展向扶贫绩效考核转变。
为了使扶贫考核结果更加科学，《考核办法》量化了考核指标，主要考核减贫成效、精准识别、精准帮扶、扶贫资金四大类指标，具体考核建档立卡贫困人口数量减少、贫困县退出、贫困地区农村居民收入增长情况、驻村帮扶情况、扶贫资金安排和使用。为体现考核的公正性，中央对省级政府的考核采取自上而下、自下而上和“第三方”评估相结合的办法，重点监督六个方面的问题：未完成年度减贫计划任务的；违反扶贫资金管理使用规定的；违反贫困县约束规定，发生禁止作为事项的；违反贫困退出规定，弄虚作假、搞“数字脱贫”的；贫困人口识别和退出准确率、帮扶工作群众满意度较低的；纪检、监察、审计和社会监督发现违纪违规问题的。凡是出现上述问题的省份，“由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行约谈，提出限期整改要求；情节严重、造成不良影响的，实行责任追究”。为了更有力地落实扶贫政策，中共中央办公厅和国务院办公厅再一次联合发布《脱贫攻坚责任制实施办法》（以下简称《实施办法》），对于执行不力的政府领导实施更加严厉的责任追究：“中央纪委机关对脱贫攻坚进行监督执纪问责，最高人民检察院对扶贫领域职务犯罪进行集中整治和预防，审计署对脱贫攻坚政策落实和资金重点项目进行跟踪审计。”相较于《考核办法》，《实施办法》扩大了考核范围，明确了具体责任人。《实施办法》规定，“县级党委和政府承担脱贫攻坚主体责任，负责制定脱贫攻坚实施规划，优化配置各类资源要素，组织落实各项政策措施，县级党委和政府主要负责人是第一责任人。”
（二）引入竞争激励机制
在对下级政府采取目标管理时，上级政府也在考核中引入了竞争机制，激励地方干部积极执行上级政策，政策目标完成更加出色的官员会得到更多政治晋升的机会。不过，研究发现，中央强调的政策偏好未必能够得到地方干部一致的积极回应，他们仍然会采取“选择性”执行的策略，在诸如经济发展的“刚性任务”上更加用力，而对于维稳等“弹性任务”相对消极。地方干部之所以对待“弹性任务”“选择性”执行，存在着两方面的原因：一方面，“弹性任务”为干部晋升带来的好处有限；另一方面，“弹性任务”的执行可能削弱地方政府和干部的财政收入与利益回报。在贫困治理的早期阶段，减轻农民负担以及贫困救济就陷入了“弹性任务”的治理困境。
开发式扶贫与产业扶贫为改进官员考核提供了可能性，完善了传统的“政治锦标赛”模式。扶贫从两个方面调动了地方干部的积极性：考核结果将扶贫绩效与干部晋升挂钩；通过增加下拨扶贫资金、设立扶贫项目，地方干部不仅消除了财政压力，而且还可通过扶贫项目发展当地经济。党的十八大以来，扶贫绩效与政治晋升的关系越来越密切，大批中央干部来自于或者有过在省级贫困地区任职的经历。在25名政治局委员中，十六大有6人、十八大有12人曾经在中西部地区担任过省级领导职务。这种政治晋升标准的变化表明，至少在中央层级，领导升迁不再唯GDP，而是进入一个多元化时代。
中央持续增加对扶贫项目的投入，因地制宜制定贫困地区的发展计划，动员政府部门和国有企业帮助贫困县、乡镇发展经济。同时，中央要求省级政府和部门设立本级扶贫专项资金，作为中央扶贫专项资金的配套资金。上表表明，最近几年，中央与省级政府扶贫投资的总量在逐年增长，且省级配套资金严格执行了中央的配套标准，占中央扶贫资金总量约30%至50%。中央在扶贫配套资金的管理上还引入淘汰竞争机制，配套资金达不到规定比例的，中央将按比例调减下一年度向该省、自治区、直辖市投入的国家扶贫资金数额；调减下来的国家扶贫资金，将安排给达到规定比例的省、自治区、直辖市。这些规定既对省级政府产生了行政压力，又在省级政府之间形成了竞争关系。
贫困治理的竞争还表现在，地方政府自下而上地为本地区争取扶贫项目。在乡镇政府和村级组织的积极配合下，县级政府及其职能部门通过各种途径，将上级的各类扶贫项目申请下来，通过对项目资金的整合与配套，将项目落实到相关乡镇和村级组织，集中打造“亮点村”与“示范村”。对于扶贫产业项目，特别是农业产业开发，基层政府都有“扶贫”与“发展”双重目标，试图通过项目带动相关产业的综合发展。而争取这些扶贫产业项目的过程，和过去的招商引资存在很大不同。招商引资的前期投入都是由本地财政支出，对政府而言是一个很大的经济负担；项目扶贫则是上级财政支持，极大减轻了政府发展经济的财政负担。
（三）为基层政府创造履行扶贫责任的财政条件
基层政府是国家政策执行最基础的单元，政策执行的效率直接关系到全国性政策的效果。在分税制改革前后以及在2006年取消农业税之后，贫困治理的绩效并不理想，有些地区甚至出现越治理越穷困的现象。基层干部从扶贫中牟利的现象较为严重，一个主要原因就是基层政府难以克服财政压力。在税费改革前后，基层政府既要学会“分灶吃饭”，又要完成上级政府年年加码的财政任务。为了克服财政压力，负担被转嫁给农民，一些基层政府甚至挪用扶贫款，套取上级政府资金，进一步造成贫困治理质量的恶化。取消农业税后，基层政府逐步转变为“服务型”政府，政府与农民的关系渐渐由对抗转向合作。除了通过财政改革遏制基层政府挪用扶贫资金的行为，基层政府职能的这种转型还依靠一个重要的机制，即大幅度增加县乡政府的转移支付，由中央与省级财政解决行政支出与人头费用。这种措施有效地减轻了基层政府的财政压力。
“中央财政转移支付” 包括一般性转移支付、民族地区转移支付、工资性转移支付、农村税费改革转移支付。农村税费改革转移支付的资金主要由贫困地区的县级财政部门接收，又叫“财力性转移支付”。从2003年起，中央转移支付的数量显著增长。2003年，中央向县级政府转移8261.41亿元，2017年飙升至65051.78亿元。对比中央转移支付，“贫困地区省级政府”（指的是国务院公布的22个中西部省、自治区和直辖市）创造的税收收入不及中央下拨的转移支付，2003年差额为3841.57亿元，2017年差额为22287.16亿元。差额越来越大意味着，中西部落后地区的财政对中央的依附越来越高。
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