孙宪忠：推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考

从“十三五规划”看我国农村与农地

　　近年来，中央和国务院连番推出了一些关于农村土地制度改革的政策和措施，这些政策措施非常务实，符合国际上关于现代化农村与农业社会的特征，符合我国当前农业和农村社会的现实调查和分析，也符合我国农业和农村社会未来发展的方向。通过这些政策措施，我们既可以看到我国农村体制改革过去的足迹，也可以看到未来发展的方向。国家推进农业和农村改革的措施，意味着原来的政策和法律的指导思想和制度框架可能会打破。这一点意味着我们必须及时地更新我国社会原来的政策和法律思路甚至是基本的指导思想。近年来的实践证明，如果不能更新这些指导思想，我国农村地权制度改革势必遭遇深层障碍。因为农村的体制改革，肯定要从涉及农民集体、土地所有权等法律制度，而这些制度在过去和人们普遍接受的社会主义的土地学说密切相关，所以如果不深入思考这些关联问题，现在的农村以及农地改革就会因为所谓的政治问题难以推进。所以，任何涉及农村法律制度的解读，都必须探讨这些法制背后的法思想问题。实事求是地说，我国涉及农村农地法律制度的法思想观念，确实已经到了更新的时候。

　　为了帮助大家分析，我想首先借用一些中央在2016年通过的“十三五规划”所披露的我国农业以及农村社会若干重大问题的分析资料。“十三五规划”是党中央编制的，已经获得第十二届全国人大第四次会议的通过，它是我国未来五年国民经济与社会各项事业发展的基本规划。十三五规划涉及我国农业、农民和农地问题部分，不论是现状的分析结论还是未来的发展指引，都是非常务实的。我们对农村地权问题的分析，尤其是在领会中央和国务院的农村地权政策措施时，应该吃透“十三五规划”的现实分析。

　　“十三五规划”在分析我国农村社会现实时提出的几个数据，我认为需要给予足够的注意。（1）我国国内生产总值以及农业总产值在其中所占的比重。2015年，我国的GDP总数是67.7万亿元，其中农业所占的比重不到10%。需要指出的是，20世纪60年代，我国农业生产总值占国民总产值的67%。这个数字说明，在国民经济中，农业已经不可能像20世纪60年代那样作为付出能量的产业，而只能成为被“反哺”的产业。尤其是我们必须考虑到，以不到10%的国民经济总产值来负担44%以上的农业人口的生存和发展，这一点无论如何是困难重重的，这就是我国农业的基本国情。（2）我国城市人口，到2015年已经占据全国人口总数的56.1%。20世纪60年代，我国城市人口占全国人口总数不到20%。这个数字说明，城市人口的增加是一个大趋势，农业人口一定会不断下降。（3）现有城市居民之中，约2亿以上的人口保留着农民的户籍。这个数字说明，户籍上的农民并不是产业上的农民的现象，在我国目前已经非常普遍。这个现象带来的法律问题就是：我们必须认真看待和解决我国特有的“农民带地入城”的问题。这个数字带来的值得思考的问题有：国家依法强制保留户籍农民还有多少必要性？拥有农村地权而在城市居住生存和发展的农民，其地权永远保有是否正当？有没有退出的可能？过去建立的以土地作为农民生存和发展的社会保障的政策思路，有没有改变的必要性？（4）我国的耕地保有总量2015年是18.65亿亩，事实上比2010年的18.18亿亩还有相当的增加。这个数字说明，我国多年来非常强调的耕地保护，已经上升为土地基本法律制度的高度，过去一直的政策忧虑是耕地和土地资源不断下降，但是现在我们是否还应该研究土地资源包括耕地增加的问题。（5）农村居民人均纯收入十二五期间平均增速是9.6%，超过了城市（7.7%）。实际上农民的收入增加并不是来源于农业。这个问题的分析和研究，是化解三农问题的出路。（6）在“三去一降一补”的国民经济发展重点任务之中，一些地方的农业也是其中之一。这一点也改变了我国社会一些人坚持的农业还应该大发展的认识。（7）全国所有的贫困地区都处于农业地区，国务院扶贫办设立在农村工组领导小组之下。这意味着，在一些地方解决农村和农地问题，应该把贫困问题作为突破点之一。

　　在看到这些数字时，我们不能仅仅只是对我国农村以及农业的原有印象有所改变，最重要的是，我们必须对建立和支持原来的农村以及农地法律制度的法思想有所转变。如果没有这样的转变，那么，不但我们的指导思想落后于现实，而且更为重要的，是我们的政策和法律会妨碍改革与发展。20世纪70年代，在城乡二元化社会结构之下，农业曾经以剪刀差的方式支持了整个国民经济，法律政策也把土地当作取之不尽、用之不竭的发展渊源，国家甚至调集大量人口聚集于农业和农村，来发展农业，而且还形成了中国特有的农民集体经济组织和集体所有权制度。可是现在这一切都应该有所改变才对。

　　在“十三五规划”确立的涉及农村和农业的未来五年经济与社会发展的重大任务和举措中，有一些问题是明确地和土地权利相关的：（1）在“推进农业现代化”部分，提出了发展适度规模经营、培育新型农业主体、健全农业社会化体系、构建农业经营体系等。（2）在“推进新型城镇化”部分，提出了推进一亿左右农业人口转移为城市常住人口、建设城市群、建设美丽宜居乡村等。这一以农村人口进入城市，他们的土地权利、他们在农民集体之中的资格等，都成为未来法律要解决的问题。（3）在“加快改善生态环境部分”，提出了对于西部地区的生态补偿等。（4）在“提高民生保障水平”部分，特别提出了关于农民的社会保障问题。

　　显然，我国未来的发展需要农业、也需要农民的土地。过去的经验证明，在处理农业以及农民土地问题时，我们不能仅仅只有经济效益的视角，而没有法律的规则，更不能在法思想方面墨守成规，用过去的认知束缚我们现在的改革。仔细想来这些问题都太大了，我们在这里仅仅选择几个问题讨论一下，其他的问题，容我们以后继续思考。

我国现行法律中农村地权制度概要及其简要分析

　　（一）土地集体所有权

　　依据我国现行法律的规定，包括《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《农村土地承包法》、《土地管理法》以及规范特别领域地权的《矿产法》、《森林法》、《草原法》等都明确规定农村土地属于集体经济组织所有。这种所有权的客体以土地为主，但不限于土地。虽然从《宪法》到《物权法》等国家法律规定了这个权利，但是对它的法律概念却没有做出统一定义。原因是“农村集体”这个概念自产生以来其含义以及政策背景已经发生重大改变。20世纪50年代农民以土地加入合作社时期，集体即合作社，农民家庭或者个人在其中拥有所有权或者股权。1958年后成立人民公社，农民失去了所有权和股权。1962年“六十条”重建“农村集体经济组织”，则是以自然村落组建为基础、以村落自然居民为“社员”自然构成的组织体。这种“农民集体”以及集体土地所有权被沿用至今。“集体”这个法律概念发展的重大转变是，2017年《民法总则》第96条承认了它属于民法上的特殊法人。但是，如何理解这种特殊法人，在法学上还有很多事情要做。

　　在我看来，对于农村集体所有权应该有积极冷静的思考和分析。众所周知，这种权利并不是历史上一直存在的，而是新中国成立之后按照一定的法思想建立起来的。这种法思想中的一些部分，比如土地耕作走合作化的道路，不搞小农经济的认识，应该说到现在也没有错。当然在建立集体所有权的过程中不尊重农民家庭或者个人权利，不尊重法律科学原理这一点，确实也是必须承认的缺陷，而且也是我们下一步发展应该避免的问题。我们应该看到，当前农民集体以及集体所有权现行制度受到了越来越大的改革压力，尤其是很多地方出现的要求落实农民家庭和个人在集体中的股权或者份额，要求农民家庭或者个人以股份行使权利、要求这些股权或者份额应该予以固定化等，仔细分析以后，我们不能认为这些要求不合理。1962年建立的农民集体，是仅仅依据农民居住的自然村落来确定的。这种划分的方法，从现在看，确实是简单的、粗暴的。原因是，成立农民集体、确定农民集体始终没有农民的意思表示，违背了农民的自愿。另外，农民家庭和个人在集体之中的民事权利被法律模糊化，甚至不承认他们的成员权，这就非常严重地损害了农民家庭或者个人的权利。这种违背农民权利的情况，我们现在已经十分明确，因此我们现在就不能把这一点当作正当合法的做法，来要求农民继续容忍这样的不合理的做法。显然，农村事务的主管机关、很多的官员还认识不到这一点。

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