孙宪忠：推进我国农村土地权利制度改革若干问题的思考

　　1962年所采取的以农村居民的居住所在地为标准来划分“农民集体”的做法，已经到了政策执行的尽头。因为，进城经商就业的“农民”仍然是集体的成员，他们保留着自己农民身份和农村的土地，问题是他们已经不依靠土地来生存。一些富裕地区，新加入到某个农村地区成为居民、甚至已经获得农村户籍者，甚至新媳妇，却并不能自然成为“农民集体”的成员。现在一些地方“农民集体”已经完全不能用自然村、自然居民点为标准来加以确定。目前“成员权”的法律意义获得农民的普遍认同，并且在集体经济比较发达的地方已经基本固化或者相对固化，成为类似于“股权”权利。这种权利把农民家庭或者个人的权利落到了实处，也符合民法上的合作社法人的法律原理；但是也造成了原来法律规定的集体与现实中的集体基本不同的情形。我国法律能否接受这个事实，在下一步的宪法、物权法等国家大法修改时，必将引发热议。我们的态度是，应该顺从民意，服从民法科学原理，承认和保护这种股权的固化。

　　（二）土地承包经营权

　　这种权利来源于20世纪80年代我国开始实行的土地承包责任制，《农村土地承包法》、《物权法》、《森林法》、《草原法》、《渔业法》等，都将农村土地承包经营权规定为中国农村农民的基本权利。这种权利也不是我国法律中固有的，而是在改革开放初期建立起来的。建立这种权利的法思想就是还权于民，以法律上的权利调动个人的积极性。这一点我们应该给予足够的注意。

　　对于这种权利，自从1986年《民法通则》将其当作具有我国特色的物权规定后，我国所有涉及土地以及自然资源的法律都作了规定。从我国立法的指导思想看，这种权利的政策性、法律技术性很强烈，它所体现的执政党的人民权利观念，也呈现出不断强化的趋势。建立家庭联产承包责任制初期，这种权利还是完全附属于集体所有权的一种类似于租赁权的债权，之后《民法通则》将其规定为效力更为稳定的物权。再往后，《农村土地承包法》又通过明确扩大承包期限、严格限制集体调整土地等方式进一步强化了承包人的权利。2008年中央又提出承包关系、承包权长久不变，近年来的立法，也都执行了这种“长久不变”的思路，一般耕作地的承包期限是30年，可是法律规定30年期限届满后自动续期。

对于这一政策思路我们必须予以充分理解。目前，一些地方政府甚至领导机关对“长久不变”的思想有所疑虑，他们提出的应该不断调整的观点，使原有的农村土地承包经营权人人心不稳。但是不断调整的观点，不论是在政策上还是在法理上都是有缺陷的。比如有观点认为土地承包经营权是从集体所有权中派生出来的，土地迟早要回到集体手中，因此不应该过分强调“长久不变”。我们认为，这种观点违背了“农民集体”及其集体土地所有权来源于农民入社这一历史发展，实际上并不是农户的地权来源于集体，恰恰相反，是集体的地权来源于农户。这个历史发展过程不可以忽略。还有一种观点也是相当有害的。这种观点认为，传统民法中用益物权都是从所有权中派生出来的，现在农民土地承包经营权也是从集体所有权中派生出来的，(点击此处阅读下一页)因此土地承包经营权的内容和期限应该受到集体所有权的限制，长久不变于理不足。我认为，这一观点也是非常错误的。因为，传统民法中所有权和用益物权是两个完全毫无关系的民事主体之间的法律关系，比如地主和佃户之间的权利；可是我国的农民集体恰恰是农民自己组成的，农民在集体中享有成员权。这种关系怎么能够用传统民法中的用益物权理论来解释？如果用这种理论来解释，那么，农民个人就会被排斥在集体的法律人格之外，这一点在政策上当然是错误的，也是严重损害农民利益的。过去一些政策文件曾经这样做，现在应该对此有清楚认识并加以纠正。

　　正是从以上历史分析和法理科学分析，我对中央提出的“长久不变”表示完全理解并坚决支持。

　　2008年中央一号文件《中共中央国务院关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》指出，要认真开展延包后续完善工作，确保农村土地承包经营权证到户。加强农村土地承包规范管理，加快建立土地承包经营权登记制度。继续推进农村土地承包纠纷仲裁试点。严格执行土地承包期内不得调整、收回农户承包地的法律规定。按照依法自愿有偿原则，健全土地承包经营权流转市场。农村土地承包合同管理部门要加强土地流转中介服务，完善土地流转合同、登记、备案等制度，在有条件的地方培育发展多种形式适度规模经营的市场环境。坚决防止和纠正强迫农民流转、通过流转改变土地农业用途等问题，依法制止乡、村组织通过“反租倒包”等形式侵犯农户土地承包经营权等行为。稳步推进草原家庭承包经营，稳定渔民的水域滩涂养殖使用权。

　　中共中央的这个文件所表达的中心含义，就是把土地承包经营权当作农民的基本权利来看待的。中央提出的确权、登记等措施，目前正在大力推进的农村土地适度规模经营，地权流转、抵押，“三权分置”等重要措施，都是针对这一权利而言的，而不是针对集体土地所有权而言的。对此希望能够引起足够的注意。

　　（三）宅基地使用权

　　宅基地使用权指的是农民个人或者家庭对于自有住房所占有的土地所享有的使用权。如上所述，土地的所有权属于集体；但是农民的住房属于自己，农民对于住房占有的土地享有宅基地使用权。

　　依据我国法律，宅基地使用权担负着保障农民“居者有其屋”的基本权利，因此，我国法律建立了“一户一宅、一宅一地”的政策。这种权利作为一种社会保障权利的属性非常明显，而其作为财产权利的属性反而不明显。也就是因为这样，长期以来，农民可以无偿地获得宅基地。但是这种权利不可以流转，只可以有限继承。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅占有的宅基地使用权。2011年11月10日，国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部发布的《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》第10条中规定，农村集体经济组织非法出让或出租集体土地用于非农业建设，城镇居民在农村购置宅基地、农民住宅或‘小产权房’等违法用地，不得登记发证。

　　但是，近年来，宅基地使用权制度的改革出现了很大的松动迹象。比如：

　　（1）2013年十八届三中全会进一步指出“赋予农民更多财产权利”。十八届三中全会首次提出农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。2014年进一步指出“推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。

　　（2）2014年提出“探索农民住房保障”的概念。2015年两次提出“探索农民住房保障的新机制”。

　　（3）2014年国务院提出宅基地“有偿使用”、“自愿有偿退出或转让宅基地”的概念。

　　（4）2015年11月国务院《深化农村改革综合性实施方案》指出“对农民住房财产权作出明确界定，探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制，探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。”其中的“有偿使用制度”，值得我们予以足够的注意。

　　（四）乡镇建设用地使用权

　　乡镇建设用地使用权指的是属于农民的企业、学校、养老院等占用的农村土地。土地所有权属于集体，这些企业事业单位享有建设用地使用权。

　　乡镇建设用地使用权在法律上如何认识曾经很有争议，2007年制定的《物权法》就没有直接提到这种权利类型。但是，2008年十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就已经指出要推动这种权利的市场化。该文件指出：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。抓紧完善相关法律法规和配套政策，规范推进农村土地管理制度改革。”

　　2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》提出，依法推进农村土地综合整治，严格规范城乡建设用地增减挂钩试点和集体经营性建设用地流转。农村集体“非经营性建设用地”不得进入市场。根据这个文件，经营性集体建设用地还是可以进入市场的。

　　2013年十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2014年中央一号文件予以重申，并于2014年12月公布了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年中央一号文件提出稳步推进，分类实施，2015年11月《深化农村改革综合性实施方案》明确指出了集体经营性建设用地制度改革的基本思路：允许土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。2016年中央一号文件《中共中央国务院关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》明确提出，推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

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