张登国：基层治理与乡村振兴：青年第一书记的行动范式

　　摘要:第一书记尤其是青年第一书记有效推动了基层治理，通过参与基层治理为乡村振兴注入了鲜活的力量。但在具体工作中，青年第一书记面临着诸如角色期待与实践偏差、社会融入与治理差异、“嵌入型”与“内生型”干部的博弈等一系列实践困境，制约了青年第一书记作用的充分发挥。本文通过文献研究、实地调研、座谈走访等形式，对青年第一书记推动基层治理和乡村振兴的主要维度、推动基层治理和乡村振兴的实践困境等问题进行研究，并针对青年第一书记更好参与基层治理、推进乡村振兴提出优化路径。

　　关键词:基层治理;乡村振兴;青年第一书记

　　党的十九大报告提出:实施乡村振兴战略。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》聚焦“乡村振兴战略”，对系统推进乡村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设做出整体安排，并指出:建立选派第一书记工作长效机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济薄弱村党组织派出第一书记[1]。2019年《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》指出:建立第一书记派驻长效工作机制，全面向贫困村、软弱涣散村和集体经济空壳村派出第一书记，并向乡村振兴任务重的村拓展[2]。由此可见，第一书记在乡村振兴中发挥着重要作用，并实现了第一书记与脱贫攻坚、乡村振兴的内在衔接。据统计，全国累计选派第一书记45.9万人，现在岗20.6万人，实现了建档立卡贫困村和党组织软弱涣散村全覆盖[3]。

　　乡村振兴战略是满足人民日益增长的美好生活需要的重要抓手，是破解社会不平衡不充分发展的内在动力。乡村振兴战略，人才是关键。乡村振兴战略要实现产业兴旺、生态宜居、治理有效等目的，需要人才，尤其需要青年人才。第一书记是乡村振兴战略中的重要参与主体，青年又是第一书记中的主体，青年第一书记有效推动了基层治理，为乡村振兴注入鲜活的力量。

　　本研究在文献分析的基础上，通过深入研究青年第一书记在乡村基层治理、乡村振兴中的典型案例，结合深度个案访谈，全面透视解析青年第一书记推动乡村基层治理和乡村振兴的主要维度、面临的实践困境、未来优化路径等，以期从政策设计、社会融入、角色定位等角度提出青年第一书记推进乡村基层治理和乡村振兴的行动范式，以更好发挥青年第一书记的嵌入型治理功能。

　　一、问题的提出

　　城市化和现代化伴随着农村衰败似乎成为全世界各国难以避免的现代化陷阱[4]。当前，乡村存在着基层组织涣散、集体经济衰败、公共服务短缺、村庄空心化、基础教育薄弱等问题，乡村公共事务治理面临多重危机，已成为制约我国全面建成小康社会的“短板。”为解决我国乡村地区出现的某种程度衰败的问题，国家提出乡村振兴战略，试图集中全社会力量促进农业农村优先发展，这是补齐国家发展短板的战略选择。

　　乡村振兴战略迫切需要打造一支新型农村工作队伍。而我国乡村地区的产业空心化导致劳动力大规模外流，对乡土社会带来巨大冲击，并产生人口的空心化和人口的老龄化，乡村甚至被人戏称为“38、61、99”部队，导致乡村人才尤其是青年人才极度短缺。郑永年将农村的治理危机、人才短缺、公共物品供给不足等称为“流出性衰败”[5]。因此，党的十九大报告指出:必须“培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的‘三农’工作队伍”，以实现“乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现”的乡村振兴任务。

　　乡村振兴中新型农村工作队伍的重要主体是青年第一书记。2016年针对全国第一书记的问卷调查显示，全国第一书记的平均年龄为39.47岁，最大的为55岁，最年轻的仅为26岁[6]。中央单位2017年轮换的第一书记平均年龄37岁[7]。以北京市为例，截至2018年8月，第一书记在29~50岁之间的比例达到90.1%，29~39岁的占比达到一半[8]。以山东省济南市为例，2017年新调整的275名第一书记中，45岁以下的占到85%以上。在基层治理和乡村振兴过程中涌现出一大批优秀的青年第一书记，比如黄文秀，2018年在广西乐业县百坭村担任第一书记的时候年仅29岁;韩川，2018年在四川凉山州金阳县则果村担任第一书记的时候年仅25岁，他们青春的身影奋斗在乡村振兴第一线，这样的案例比比皆是。由此可见，青年第一书记在乡村基层治理、乡村振兴中占有举足轻重的地位。

　　青年第一书记通过整合内外部资源在推动乡村基层治理和乡村振兴方面发挥了独特的功能。通过培育内生动力、精准扶贫、维护稳定等方式，构建了乡村基层治理的多元主体，变革了原有的乡村基层治理结构，提高了乡村基层治理能力，进而促进了乡村振兴。但是，青年第一书记作为一种外在的嵌入型力量，其角色期待偏差、社会融入程度、派出单位权威等影响了青年第一书记功能的发挥，而背后的实践逻辑则是乡村的熟人社会、强弱关系、社会信任和利益诉求等根本性因素。

　　二、青年第一书记推动基层治理和乡村振兴的主要维度

　　第一书记政策是我国乡村基层治理的重要创新，是乡村治理体系和治理能力现代化建设的重要内容。青年第一书记通过党与基层社会的良性互动，在多元共治、组织建设、改善民生、维护稳定等维度上推动了基层治理的发展。乡村基层治理与乡村振兴具有内在的逻辑一致性，比如通过组织建设可以促进乡村组织振兴，通过精准扶贫可以促进乡村产业振兴，通过改善民生可以促进乡村生态振兴和文化振兴等。另外，青年第一书记通过宣传邻里和谐的文化意蕴、传统典故的当代价值等促进乡村文化振兴，推进乡风文明，维护社会稳定。

　　1.行政嵌入:打造多元主体共治

　　乡村振兴、乡村基层治理离不开党委政府的主导，党委政府通过从外部嵌入行政力量进行基层治理是党的一种优良传统和工作方式。青年第一书记作为一种外在嵌入力量，使乡村治理实现了由内生单一主体治理向内外多元主体共治的转变。当前，村党支部和村委会是内生型治理主体，利用熟人社会的运行规则，整合村内资源，实现乡村治理。青年第一书记作为党委政府的一种组织性、权威性制度安排，通过行政嵌入的方式进入乡村社会，形成乡村外在型治理主体，以解决村庄内部问题和矛盾，有利于实现党的国家权力向基层延伸。青年第一书记同其他第一书记相比普遍学历较高，思路开阔，富有激情，善于创新，能给乡村带来创新元素和鲜活力量;通过宣传发动等方式能引领广大村民认同党的理论和政策，增强广大村民对党的政治信任;能够充分利用各种资源，实现党对乡村社会的组织调控和有效治理;能够提高党在乡村基层的治理能力，拓展国家治理的社会空间;能够以主导性力量影响和感召乡村多元主体推动经济社会发展，进而推动乡村振兴。

　　2.组织建设:培育坚强内生动力

　　乡村振兴，组织振兴是根本和保障。通过组织建设，可以培育基层治理的内生动力，为乡村振兴打造组织主体。当前，部分村存在党组织软弱涣散等现象，表现在以下方面:一是村党支部领导班子弱化。比如领导班子配备不齐、领导班子不够团结、村支部书记能力不足等。二是村党支部组织制度缺乏。比如，一些村根本没有组织制度，一些村虽然有各项组织制度却如同摆设，基本不开展每周例会、民主生活会等组织活动，还有的村管理不民主不透明、村务管理混乱等。

　　青年第一书记的首要职责是加强基层组织建设，提升乡村治理水平，为乡村振兴培育内生动力和组织基础，充分发挥基层党组织在乡村基层治理中的核心领导作用。青年第一书记帮助健全村两委班子，积极落实两委班子联席会议等，通过各种方式促进村两委班子团结;帮助规范基层组织制度建设，严格执行三会一课、每周例会等制度;帮助教育管理基层党员，他们具有较强的理论素养和政治能力，能利用最新理论成果尤其是习近平新时代中国特色社会主义思想武装党员头脑，凝聚党员共识，统一党员思想，凝心聚力推动乡村振兴。调查显示，第一书记对其所驻村贡献的主观评价方面，选择最多的是“加强了‘两委’的能力建设”，比例为86.4%。在第一书记对其各类工作内容的评分方面，得分最高的是“让党建更有活力”，得分为4.1分;其次为“收集民意”及“加强两委的能力建设”，分别为3.8分与3.79分[9]。这些指标都体现出第一书记工作引领了乡村组织建设。

　　山东省派第一书记WH，37岁，于2017年2月到HT村驻村，当时基层党组织呈现瘫痪状态，具体表现为两委班子不够团结、党员队伍年龄偏大、党员党性意识淡漠、干群关系紧张等。第一书记WH驻村后，走村入户做了大量实地调研，并采取了一系列措施。在班子建设方面，完善“四议两公开”等制度，保证了支部决议、村委意见和村民利益的统一，化解了两委之间的矛盾;在党员队伍方面，帮助村支部从青年致富能手、回乡创业青年等乡村精英中新发展预备党员2名、入党积极分子1名，培养1名预备党员转正;在管理制度方面，制定并完善了村两委议事规则和决策程序，坚持“三会一课”制度，推动党支部生活规范化、常态化，增强了党组织的战斗力;在阳光村务方面，通过打造阳光村务，保障了村级事务的公开公平公正，消除了干群之间的隔阂。驻村两年来，村内各项事务顺利开展，得到村民的一致好评，村两委整体战斗力明显增强。

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