魏后凯等：“十四五”时期促进乡村振兴的思路与政策

　　内容提要：乡村振兴战略自实施以来取得了重要进展，其制度框架和政策体系基本形成，但振兴基础仍存在明显的短板和薄弱环节，农村基础设施、公共服务、科技和人才、环境治理等是其中的突出短板。“十四五”时期是乡村振兴战略的发力期，也是农村全面小康后向全面实施乡村振兴战略转变的关键期。随着全面小康和脱贫攻坚目标的实现，中国“三农”工作的重点将逐步转移到全面实施乡村振兴战略上来。本文在分析揭示乡村振兴战略实施进展及其短板的基础上，提出了“十四五”时期促进乡村振兴的总体思路、阶段目标和具体政策措施，认为在2025年前后部分沿海发达地区有条件率先基本实现农业农村现代化。

　　关 键 词：“十四五”时期；乡村振兴战略；农业农村现代化；政策体系

　　作者简介：魏后凯，研究员，博士生导师，中国社会科学院农村发展研究所；郜亮亮，副研究员，中国社会科学院农村发展研究所；崔凯，助理研究员，中国社会科学院农村发展研究所；张瑞娟，副研究员，中国社会科学院农村发展研究所；檀学文，研究员，中国社会科学院农村发展研究所（北京100732）。

　　一、乡村振兴战略的实施进展及其短板

　　2017年10月，党的十九大报告首次提出实施乡村振兴战略。2018年1月2日，中共中央、国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》，对乡村振兴战略的目标、任务和路径进行了顶层设计，明确到2020年乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成。2018年6月，中共中央、国务院正式印发《乡村振兴战略规划(2018～2022年)》，进一步明确了实施乡村振兴战略的目标思路、重点任务和实施路径，提出了一系列重大工程、重大计划和重大行动。2019年1月3日，中共中央、国务院发布《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，围绕坚持农业农村优先发展总方针和实施乡村振兴战略这一总抓手，对当前做好全国“三农”工作进行了总体安排和部署。4月15日，中共中央、国务院又发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》，对实施乡村振兴战略的制度保障做出全面安排。6月24日，中共中央政治局审议通过《中国共产党农村工作条例》，明确了党的农村工作的总体思路、基本原则、组织领导、主要任务、队伍建设、保障措施、考核监督等。十三届全国人大常委会对《农村土地承包法》《土地管理法》《森林法》等进行了修改，《乡村振兴促进法》(草案)也正在审议之中。

　　在2018年和2019年两个中央一号文件和《乡村振兴战略规划(2018～2022年)》的指导下，各部委陆续发布了一系列指导实施乡村振兴战略的政策文件及其方案，开展了改革试点并细化了支持政策，推动乡村振兴战略规划尽快落地。各省(自治区、直辖市)和各市县也陆续出台了乡村振兴战略规划及其指导意见，明确了各地实施乡村振兴战略的目标思路、重点任务和实施路径，出台了相应的政策措施。由此可见，乡村振兴战略实施两年多来，已经取得了重要进展，其制度框架和政策体系基本形成。在此基础上，一些改革试点和重大行动计划也在积极有序推进，为下一步全面实施乡村振兴战略奠定了坚实基础。然而，应该看到，虽然目前制度框架和政策体系已基本形成，但要使规划和政策真正落地并得到有效实施，还需要进行长期不懈的努力。在今后一段时期内，重点是按照乡村振兴战略规划的要求，集中力量弥补短板，加强薄弱环节。这些短板和薄弱环节集中体现在以下四个方面。

　　1.农村基础设施短板

　　中国农村基础设施建设已经取得了显著成效，但距离乡村振兴战略的目标要求还有较大差距，是乡村振兴的突出短板所在。

　　(1)农村基础设施管护严重缺位。近年来，农村水电路网等基础设施逐步完善，但其管护一直严重缺位。一是“重建设、轻管护”倾向明显。各地普遍存在重视短期项目建设、忽视通过项目维护获取长期效益的政绩观念取向。工程建好后，“谁来管理和维护”没有得到明确，往往是区级管得到而看不到、村级看得到却管不了。二是管护技术标准缺乏。一些地区的公路、河道等具体管护技术的规范性较差，缺乏统一标准。三是管护队伍素质不高。现有农村基础设施管护人员队伍年龄偏大，综合素质和业务技能不高，无法满足有效管护的需要。且由于相应工资标准普遍较低，缺乏人才吸引力，发展后劲不足。

　　(2)农村交通设施建设质量不高。农村交通基础设施是农村最重要的基础设施，近年来随着新农村建设和乡村振兴战略的推进，农村路网结构逐步趋于合理，“断头路”、“卡脖路”等逐渐减少。但是，农村交通设施质量和水平普遍较低。一是建设“重速度、轻质量”。很多农村交通设施工程将建设速度作为考量的首要指标，造成农村交通工程实施时为追求速度而降低施工标准。二是“重建设、轻养护”。地方政府对农村交通设施建设的重视程度远大于养护，造成农村交通设施损耗严重。

　　(3)农村供气和环卫设施水平低。与城镇相比，农村供水供气设施水平仍有较大差距。2018年，全国村庄供水普及率为77.69％，仍比城市低20.67个百分点；而全国村庄燃气普及率仅有28.59％，同期城市已达到96.70％。更重要的是，农村环卫设施水平低，地区差异大。近年来，在农村人居环境治理行动中，尽管垃圾治理和厕所改造推进较快，但污水处理却没有引起高度重视。2017年，全国农村卫生厕所普及率已达81.7％；而2018年全国乡的污水处理率仅有18.75％，其中污水厂集中处理率只有11.12％，同年全国乡的生活垃圾处理率尽管达到73.18％，但无害化处理率只有32.18％。

　　(4)城乡信息化差距依然较大。近年来，中国农村信息化建设取得了显著成效，信息基础设施明显改善，农村网民数量快速增长。截至2018年底，中国行政村通光纤比例已达到96％，4G网络覆盖率达95％。但是，目前城乡信息化差距依然较大。2018年，全国农村互联网普及率为38.4％，①远低于城市和全国平均水平。根据第44次《中国互联网络发展状况统计报告》，截至2019年6月，全国农村网民规模为2.25亿人，仅占网民总数的26.3％；而农村地区非网民规模则占全国的62.8％，非网民仍以农村地区人群为主。另据第三次全国农业普查数据，全国农户上过互联网手机的比重仅有47.8％。使用技能缺乏、文化程度有限和收入水平较低是影响农村互联网普及的主要原因。

　　2.农村公共服务短板

　　(1)农村公共服务供给不足。长期以来，由于供给主体单一和经费投入不足，农村教育、医疗卫生、养老、文化体育等公共服务供给不足。在教育方面，近年来县域内城乡义务教育一体化快速推进，截至2019年初，全国已有2717个县(占92.7％)实现了义务教育基本均衡发展，但相对城市而言，农村学前教育发展严重滞后，呈现城乡两极分化的现象。在医疗卫生方面，全国80％的医疗服务资源集中在城市，农村医疗卫生服务体系尚不完善，农村医疗资源难以广泛惠及农民群体，农民的就医经济负担距离中国2020年的卫生发展目标“人人享有基本医疗卫生服务”仍有一定差距。在养老方面，农村养老服务模式单一，养老服务设施和人才缺乏，社会化服务严重滞后，农村社区养老院覆盖率仅相当于城市的1/2，托老所或老年日间照料中心仅相当于城市的1/5。[1]在文化方面，农村公共文化投入不足，文化队伍力量薄弱，场地、器材等文化设施短缺，且利用率较低、闲置严重，农村文化工作缺乏新意，农村居民对文化消费的意识十分淡薄。在网络和空巢时代，文化设施缺短与闲置并存以及资源空间错配，是当前农村文化建设面临的关键问题。

　　(2)农村社会保障标准和水平低。自2014年以来，国家将新农保与城居保合并，建立了统一的城乡居民基本养老保险制度，但由于农民收入水平有限，加上保险意识不强，大多只愿意选择低档次保险，致使个人账户基金积累不足，给付额度有限，保障水平较低。农民的社会保障意识淡薄，参保积极性不高，现阶段家庭保障依旧是农村最主要的养老保险方式，依靠血缘关系构建的家庭依旧是最坚固的保障，但随着其子女不断迁入城市，农村家庭出现了成员空位现象，导致老人无人看管和照料的情况日益严重。农村医疗保障和服务水平偏低，农民看病难、看病贵的问题仍没有得到根本解决。在社会救助方面，绝大部分地区城乡低保仍未接轨，农村低保对象和特困人员领取到的救助资金远低于城市人员领取到的资金。2018年，农村最低生活保障的平均标准为402.8元/人·月，比城市低保平均标准低30.5％；农村特困人员人均救助供养资金支出为6745.1元，比城市特困人员人均支出低36.7％。

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